1ª PARTE - INTRODUÇÃO: AS BASES TEÓRICAS

1) - As bases teóricas da Política Fiscal: a Economia Política e a Ciência das Finanças. - 2) Setores privado e público da Economia. - 3) A Economia Financeira. - 4) Teoria e doutrina em Economia e Finanças. - 5) Política Financeira. - 6) Divisão clássica dos fenômenos financeiros. - 7) Evolução histórica da Política Financeira e da Política Fiscal.

1. BASES TEÓRICAS: ECONOMIA POLÍTICA E CIÊNCIA DAS FINANÇAS

Em tempo algum, mais do que hoje, houve tanta preocupação do homem da rua com os fatos econômicos e financeiros. Todos os jornais discutem inflação, recessão, câmbio, preços, investimento, desenvolvimento, etc. Não só o espaço aberto pelos jornais reflete essa preocupação da opinião pública com os assuntos econômicos senão também a estimula e propaga por toda a parte.

Todavia, não será fácil fixar-se o que as pessoas, por aí afora, entendem por economia ou fenômeno econômico. Vagamente, associam essas palavras à produção, ao comércio, aos preços, etc., sem que se detenham sobre o nexo entre esses fatos ou o traço comum que os caracteriza como fenômenos econômicos. Isso não deve causar estranheza, porque os próprios especialistas - os professores, os assessores econômicos e outros profissionais - não se acordaram ainda acerca do conteúdo e limites da ciência econômica. Quem quiser ler numa brochura breve um resumo fiel dos debates travados na primeira metade deste século sobre essa matéria, consulte "L'Objet de l'Economie Politique" (Col. "Bilan", Paris, 1951) de GUITTON, ou, então, em nossa língua, a valiosa monografia do prof. OSCAR DIAS CORREA: "Introdução Crítica à Economia Política" (Rio, 1957).

Uns focalizam as trocas, como objeto de estudo econômico. Outros querem que seja o estudo da atividade dos homens para satisfação de suas necessidades materiais por meio de bens e serviços escassos. Ainda outros, - o estudo das escolhas alternativas que os homens fazem na busca desses bens e serviços escassos para satisfação de suas necessidades.

Por outras palavras, para obtenção das coisas não abundantes (ninguém precisa de esforço para conseguir o ar atmosférico ou a luz do dia), os homens devem empregar certos esforços, (trabalhar, produzir, trocar, pagar preços, abrir mão do ócio, etc.) e, como não lhes é possível conseguir todos os objetos de seus desejos, tomam deliberações segundo a intensidade desses desejos, suas inclinações psicológicas, etc., o que determina o valor relativo dos bens, as bases de trocas, etc.

Essas várias concepções da Economia, muito embora abram margem para as controvérsias a que nos referimos, dão uma idéia geral do que existe por detrás de toda a atividade econômica: - Um esforço direto ou indireto para aquisição das coisas e serviços com que vivemos e satisfazemos as diferentes necessidades mais ou menos intensas que experimentamos. Do tupinambá que trocou penas d'aves por vidrilhos e espelhos dos marujas de Cabral à invenção do dinheiro, à do cheque, à dos bancos, sociedades anônImas e trusts, há toda uma gradação de fatos econômicos dos mais simples aos mais complexos.

Mas há certas necessidades humanas que, em geral, não podem ser satisfeitas cabalmente pelo esforço do indivíduo. A necessidade de segurança contra o inimigo externo ou contra os malfeitores internos exige uma ação coletiva e disciplinar, assim como a de fazer justiça, fabricar dinheiro, combater as endemias, rasgar estradas, iluminar as ruas, realizar obras de interesse a grupo social, etc. O emprego dos meios coativos é essencial para reduzir ou combater os recalcitrantes, quer quanto à abstenção de atos anti-sociais, quer quanto às prestações positivas ou sacrifícios no interesse de todos.

O Estado é o empresário desses serviços chamados públicos, geralmente coativos e custeados por processos quase sempre diversos daqueles da economia comum. Há um elemento político característico dessa atividade, como de todas as exercitadas pelo Estado. Cabe à Ciência das Finanças o estudo da atividade financeira, isto é, a de obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades humanas cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu aos Estados-membros e municípios. Com essa atividade financeira, mantém o Estado seu conjunto de serviços públicos, desde a cúpula do Governo até a limpeza das ruas e remoção de lixo.

A Ciência das Finanças, peia investigação dos fatos, procura explicar os fenômenos ligados à obtenção e dispêndio do dinheiro necessário ao funcionamento dos serviços a cargo do Estado, ou de outras pessoas de Direito Público (Estados-membros e Municípios), assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental. Esses efeitos outros constituem o campo das Finanças extra-fiscais.

2. SETORES PRIVADO E PÚBLICO DA ECONOMIA

Economia Política e Finanças são ciências conexas, estudos fraternalmente ligados entre si. Ambos estudam o que os homens fazem a fim de conseguir bens e serviços, mais ou menos escassos, para satisfação de suas necessidades, quer fisiologicamente imperiosas, quer aquelas que nascem dos requintes da civilização ou da cultura. Ambas enfrentam aquele problema das escolhas ou decisões alternativas na impossibilidade de alcançar tudo quanto o indivíduo, ou grupo social, deseje.

Mas a Economia ocupa-se com atividades voluntárias geralmente praticadas num mercado ao qual todos ou quase todos vão, quase sempre, em competição mais ou menos perfeita. Os preços formam-se segundo aquelas escolhas alternativas, conforme haja monopólios, monopsônios (mercados do único comprador), oligopólios (mercados de poucos vendedores), oligopsônios (mercados de poucos compradores), concorrência imperfeita, etc. A coação não é a regra desse mundo da economia dos particulares entre si. Aí temos o setor privado da Economia. Dele se ocupam os economistas e professores de Economia Política.

Outro é o mundo das Finanças Públicas ou Ciência das Finanças. Nesse, - no setor público da Economia, a coação legal, juridicamente assegurada, constitui a regra e a normalidade. Investido do poder político, o Estado, por meios específicos (tributação, etc.), obtém os recursos com que, através da rede de serviços públicos, satisfaz as chamadas necessidades coletivas de caráter público.

É-lhe indispensável um vasto e variado equipamento de edifícios, cais, estradas, veículos, navios, aviões, armas, fazendas, móveis, máquinas, redes elétricas, canalizações, etc., a cargo de centenas de milhares de funcionários e militares. Tudo isso necessita de uma soma considerável de riquezas exigidas compulsoriamente dos cidadãos e até de estrangeiros, de sorte que a atividade financeira, nos países capitalistas, em geral, importa numa formidável transferência de bens e serviços do setor privado para o setor público.

Quando se diz, p. ex., que a União orçou sua receita para 1974, em Cr$ 58.205.300.000,00, isso significa que serão retirados do mercado bens de consumo, bens de capital e serviços aproximadamente no valor daquela quantia, que lhe será paga pelas empresas e pelas pessoas físicas. Mas o valor daqueles bens e serviços empregados nos serviços será redistribuído a numeroso grupo de empresas e firmas que fornecem aos Poderes Públicos coisas e serviços.

3. A ECONOMIA FINANCEIRA

Rigorosamente falando, há, em nosso tempo, várias Ciências Econômicas, que, por comodidade, chamamos de Economia Política. Por exemplo, Economia Monetária, Teoria Pura do Comércio Internacional, etc.

A conexão profunda e fraternal da Economia Política com a Ciência das Finanças faz com que os fenômenos financeiros apresentem sempre um conteúdo econômico. A criação do dinheiro, quer pela cunhagem -de moedas, quer pela emissão de cédulas do Tesouro, constitui um velho processo de o Estado obter recursos quer o exercite, diretamente, quer o delegue a um Banco Central. Muitos reis diminuíam o peso e proporção do metal nobre das moedas e muitos governos modernos usam e abusam do privilégio de imprimir cédulas de curso forçado. Isso tanto é um tema de Economia Monetária quanto de Ciência das Finanças conforme o ângulo em que se coloque o observador dos efeitos de tais práticas. Um imposto alfandegário tanto pode fornecer dinheiro ao Tesouro quanto objetivar determinada política econômica inteiramente alheia a intenções fiscalistas. Num ou noutro desses dois casos, essas medidas financeiras exercem ação profunda sobre o setor privado, melhorando ou piorando as condições ótimas para a produção, o consumo, a poupança, os investimentos, as possibilidades de emprego dos indivíduos e empresas, enfim o nível geral da vida econômica.

O estudo desses efeitos da atividade fiscal sobre o setor privado ou mesmo sobre toda a economia, isto é, setores privado e público, vem sendo proposto em caráter autônomo sob o nome de Economia Financeira ou Economia Pública. Desde o começo deste século, já se publicavam livros com o nome de Economia Financeira ou Economia Pública (p. ex., DE GREEF, DÍDIMO VEIGA, e, depois da 2ª Guerra, LAUFENBURGER, A. BARRERE, GERLOFF, BROCHIER e TABATONI...).

E alguns financistas pretendem que só o aspecto econômico dos fatos financeiros pode assumir caráter científico, no sentido de investigação neutra e imparcial da verdade, independentemente de aplicações práticas ou diretrizes ideológicas, sejam políticas, sejam morais, religiosas, etc. (p. ex., VITI DE MARCO, L. EINAUDI...).

Mas, em geral, os professores de Finanças consideram os fenômenos financeiros sob o tríplice aspecto: econômico, político e jurídico (p. ex., G. JEZE, NITTI C. ARENA, GRIZIOTTI...).

4. TEORIA E DOUTRINA EM ECONOMIA E FINANÇAS

Essa referência à Economia Financeira torna oportuna a recordação duma controvérsia travada na Europa, há poucas décadas, acerca da teoria e doutrina em Economia Política e, por extensão, em matéria de Ciência das Finanças. A Economia deve construir teorias apenas ou também doutrinas?

Uma teoria constitui uma explicação causal de fenômenos: o "como" e o "porquê" desses fenômenos, enfim, um julgamento de existência desses fatos. A teoria, interessa apenas a verdade, a causa do fenômeno, seus efeitos. Algo do qual se possa deduzir uma lei científica.

Uma doutrina, devendo partir dessa base teórica, vai mais além da explicação: sobe até o que "deve ser" e envolve um julgamento de valor ou valoração. A doutrina interessa a melhoria das condições sociais. A teoria, pelo contrário, é neutra.

Uma teoria da inflação, p. ex., partindo da observação do fenômeno, tenta explicar quais seus efeitos e quais as causas que o provocam, uma atitude tão neutra quanto a do físico, a do químico ou a do biólogo. A teoria não aprova nem desaprova. Não é moral nem imoral, mas amoral.

Uma doutrina visa o bem dos homens, segundo certas concepções morais, religiosas ou ideológicas. Uma teoria explica por que os impostos alfandegários fazem subir os preços não só das mercadorias importadas senão também daquelas oriundas da produção nacional e que conseqüências daí podem provir para o balanço dos pagamentos e outros aspectos da vida econômica. Mas não aconselha nem condena as tarifas aduaneiras protecionistas.

Uma doutrina pode recomendar essa tarifa por motivos patrióticos, políticos, estratégicos, desenvolvimentistas, etc., ou pode censurá-la porque perturba o comércio internacional, suscita guerras: enriquece os produtores de mercadorias protegidas, submete os consumidores a um verdadeiro tributo de caráter privado em proveito de alguns negocistas, etc. Há um julgamento de valor numa ou noutra dessas duas posições. Todo julgamento de valor assume caráter axiológico.

Uma ciência pura só se preocupa com a verdade: o que é e por que é; uma atitude ontológica.

Mas não só as investigações da verdade são estimuladas e enriquecidas pelas elucubrações doutrinárias, senão também que uma doutrina, para ser racional e honesta, necessita de uma base teórica.

O teórico não opina pró ou contra determinada diretriz doutrinária: - diz apenas, à base de seu conhecimento positivo, se o meio é adequado e idôneo para produzir o fim.

5. POLÍTICA FINANCEIRA

Quando uma doutrina, assentando em bases teóricas, quer alcançar racionalmente determinados fins sociais, lançando mão de meios supostamente idôneos, temos uma Política, no sentido que os povos da língua inglesa dão à palavra "Policy", que não se confunde com a "Politics", isto é, política partidária.

Nesse sentido, fala-se constantemente em "Política Monetária", "Política Cambial", "Política de Imigração", "Política Anti-inflacionária", "Política de Desenvolvimento", etc.

Ora, vimos, pela definição acima, que a Ciência das Finanças estuda não só o meio de o Estado obter e aplicar dinheiro do povo no funcionamento dos serviços públicos, mas também os efeitos econômicos e sociais dessa atitude governamental. Vimos, igualmente, que se propõe o cultivo duma ciência - a Economia Financeira - voltada exclusivamente para investigação desses efeitos da atividade financeira sobre os setores público e privado.

Se uma doutrina - socialista, comunista, conservadora, nacionalista, etc. - quer modificar certos aspectos da vida social utilizando meios financeiros, segundo os conhecimentos daqueles efeitos revelados pela teoria, estamos diante da Política Financeira.

Esta é, pois, aplicação dos conhecimentos teóricos da Ciência das Finanças ou da Economia Financeira para modificar racionalmente certos aspectos da vida social, segundo uma diretriz que os doutrinadores reputam boa e desejável conforme suas convicções pessoais ou políticas.

Uma Política Financeira tanto pode ser dirigida para nivelar fortunas e rendas quanto para preservar a estrutura capitalista da sociedade; estabelecer um nacionalismo enragé quanto para encorajar o que chamam de "entreguismo" ou campo aberto a investimentos diretos de estrangeiros; ruralismo ou industrialização, etc. Um tributo tanto pode ser utilizado com o fito exclusivo de coletar dinheiro para o Tesouro Nacional, quanto para regularizar certas atividades sociais ou possibilitar a intervenção do Estado na vida dos cidadãos. No primeiro caso, sua finalidade é exclusivamente fiscal, embora possa suscitar efeitos econômicos inevitáveis na sociedade. No segundo caso, a finalidade assume aspecto extrafiscal, regulatório ou de "poder de polícia" do Estado.

Uma Política Financeira não ignora nunca os efeitos extrafiscais. Pelo contrário, leva-os em conta e dirige-os conscientemente para determinados objetivos que reputa convenientes à coletividade.

A razão é simples: - se, como naquele exemplo do Brasil em 1974, a União vai comprar 58 bilhões de cruzeiros novos de bens e serviços e pagar igual quantia a empresas privadas e a indivíduos, como lucros, juros, aluguéis, salários, etc., essa enorme operação não pode deixar de exercer influência poderosa nos preços, rendas, nível de emprego, inflação, recessão, desenvolvimento nacional, etc.

6. DIVISÃO CLÁSSICA DOS FENÔMENOS FINANCEIROS

Para fins didáticos, ainda é útil a divisão clássica dos fatos e estudos financeiros em:

a) Receita

b) Despesa

c) Orçamento

d) Empréstimos ou Crédito Público.

Mas todas essas partes se entrosam harmoniosamente para o mesmo fim. Os efeitos da Receita dependem, em grande parte, da aplicação que lhe dá a Despesa; uma e outra se conjugam no Orçamento e suplementam-se pelo Crédito Público.

As normas jurídicas que regulam o exercício da atividade financeira nos Estados-de-Direito constituem o Direito Financeiro, do qual a parte mais importante é o Direito Tributário. As fontes principais deste, no Brasil, são os arts. 18 a 26, da Emenda nº 1, de 1969, e o Código Tributário Nacional (Lei 5.172, de outubro de 1966). Mas outras Leis Complementares, Leis Ordinárias, Decretos-leis e Regulamentos completam a legislação tributária. O Direito Financeiro é reputado ramo autônomo do Direito Público.

7. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA POLÍTICA FINANCEIRA E DA POLÍTICA FISCAL

Como o anedótico M. Jourdan que fazia prosa sem o saber, há alguns séculos os governos e estadistas defendiam e realizavam Política Financeira sem que mencionassem essa expressão ou discernissem claramente todas as conexões e vinculações expostas.

Colbert, o Marquês de Pombal e os chamados Mercantilistas, assim como os Cameralistas dos séculos XVII e XVIII pretendiam, por medidas administrativas e fiscais, o que hoje designamos por Política de Desenvolvimento. Os Fisiocratas coroavam suas concepções da vida econômica com uma política tributária baseada no imposto único sobre os proprietários da terra. O livro famoso de Adam Smith, que tem por título Uma investigação sobre a natureza e a causa da riqueza das nações (1776), termina por estudos e regras práticas sobre os impostos. J. B. Say, há quase século e meio, expunha uma política financeira de tributar o menos possível - "o melhor imposto é o menor", no pressuposto de que os tributos desviam para o consumo, em detrimento da produção, os bens do povo. Todavia, chega a conceder que obras, como estradas e canais, barateando custos de produção, podem trazer o enriquecimento da população que pagou os tributos empregados em construí-las. Outros quiseram aplicar impostos para igualizar as fortunas e rendas dos indivíduos, etc. (P. ex., A. WAGNER, KAUTSKY ... partindo de observações, que, no século XVI, GUICCIARDINI já registrara).

Mas raramente empregavam a expressão política Fiscal ou Financeira, tanto assim que a reputada Encyclopedia of Social Sciences (1937) não dedica um verbete a esse assunto da "Fiscal Policy".

Foi depois do impacto da General Theory of Employement, Money and Interest, de Lord Keynes (1936), que a "Política Fiscal" veio a ser objeto de estudos mais atentos, dando origem a uma bibliografia já valiosa. Partindo dos conceitos teóricos desse festejado economista inglês, seus discípulos se bateram vivamente para que os instrumentos tributários e financeiros fossem empregados para alcançar-se e conservar-se o equilíbrio econômico, preservando-o de violentas flutuações ou oscilações cíclicas, isto é, tendências para o desemprego, ou, pelo contrário, para o sobre-emprego, inflação etc.

Os progressos dos estudos sobre a renda nacional seguidos das demais "Contas nacionais", conduzindo à "contabilidade nacional" e ao "orçamento nacional", ou "orçamento econômico", deram impulso considerável à Política Econômica, a partir da 2a Grande Guerra. Os orçamentos fiscais do Estado, relativos apenas ao setor público, foram conjugados aos "orçamentos nacionais" ou "econômicos" com a prospecção das tendências da conjuntura, (setor privado) empregando-se a máquina financeira do Estado para equilíbrio de toda a economia.

Se o gigantesco movimento de aquisição de bens e serviços, paralelamente ao de redistribuição de rendas, operado pelo Orçamento público, provoca necessariamente alterações na economia de toda a Nação, pode-se aproveitá-lo para fins sociais convenientes, ao invés de deixá-lo ao acaso, sem qualquer direção governamental.

Novas aplicações surgiram com a política de desenvolvimento, que organismos internacionais sob a liderança dos Estados Unidos, depois da última guerra, promovem para melhoria das condições econômicas e sociais das nações atrasadas.

Política Financeira poderia ser entendida como expressão sinônima de Política Fiscal, porque, etimologicamente "Fisco", "Fiscal" (de Fiseus, Fisei, - o Erário) abrange todas aquelas 4 divisões a que já nos referimos. Todavia, por influência da expressão inglesa "Fiscal Policy", costuma-se reservar "Política Fiscal" para as diretrizes que visam especificamente a modificar a conjuntura e a estrutura econômica, ao passo que Política Financeira compreende genericamente toda e qualquer política para fins sociais, sejam ou não econômicos.

Antes de formular-se a Política Fiscal para direção da conjuntura ou do plano de desenvolvimento nacional, já os legisladores, desde o século passado, senão antes, como no caso dos direitos alfandegários protecionistas, utilizavam os impostos, como meios de incrementar atividades úteis ou de desencorajar atitudes detrimentosas à comunidade. Dentre essas antigas aplicações de tributos para fins extrafiscais, podem ser apontados impostos pesados sobre terrenos baldios ou ocupados por edifícios arruinados: impostos violentos contra o luxo, o alcoolismo, o tabaco, as cartas de jogar; ou contra a concorrência dos grandes magazins em detrimento dos pequenos lojistas, etc. Ao lado disso, isenções e reduções tributárias, como incentivos às indústrias novas, aos colégios, etc.

Há vários exemplos conspícuos na legislação fiscal brasileira do século XIX e da primeira metade do século XX.