16) Política Fiscal: bases práticas nas estatísticas e contas nacionais. - 17) 6ptica macroeconômica e microeconômica. - 18) Cálculo da pressão tributária. - 19) Cinco meios de obter recursos. - 20) Os recursos do Exterior e a colaboração internacional. - 21) Teoria monetária e Política Fiscal.
16. POLÍTICA FISCAL: BASES PRÁTICAS NAS ESTATÍSTICAS E CONTAS NACIONAIS
O planejador da Política Fiscal num grupo social considerável, como o são os da vida contemporânea, necessita de conhecer e de medir a massa de fatos humanos com os quais vai manobrar. Para escapar ao subjetivismo das apreciações pessoais e falazes, obviamente há de recorrer às estatísticas para comensurar essas massas de fatos e surpreender-lhes as tendências, as correlações, etc., deduzindo daí causas e efeitos, senão mesmo controlando o resultado prático das medidas fiscais que empregar.
Por outro lado, se não é possível senão raramente a previsão das atitudes do indivíduo isolado, as chamadas leis estatísticas determinam as regularidades do comportamento dos grandes grupos.
Com relativa segurança, podem os cálculos atuariais determinar, coeteris paribus quantas pessoas, neste ano, morrerão em virtude de causas naturais, acidentes, suicídios, quantos nascerão, quanto renderão certos tributos, etc., etc.. As próprias ciências da natureza, como a física, admitem, hoje, que, em seu campo de investigação, os fenômenos também ocorrem segundo probabilidades pelo comportamento uniforme dos conjuntos, desprezado o coeficiente de dispersão dos elementos que se afastam dos grupos. Por outras palavras, ocorre com os prótons e eléctrons, na matéria, algo de semelhante com o que sucede com as massas de pessoas dentro da sociedade.
Abrandou-se, destarte, a separação profunda que se supunha existir entre as ciências da natureza e as da sociedade, sujeitas umas e outras a essas leis estatísticas, em que a probabilidade se aproxima da certeza quanto mais numeroso é o conjunto das unidades em observação. Por isso, o prof. L. BAUDIN escreveu que "não é a economia política que atinge, hoje, o grau de certeza das outras ciências, mas são estas que recuaram para o grau de incerteza da economia política". "Uma certeza, para nós, nunca pode ser mais do que uma extrema probabilidade", sem que, por isso, as leis aproximativas deixem de ser praticamente utilizáveis.
Graças aos progressos da técnica estatística e da teoria econômica na primeira metade e, sobretudo, no segundo quarto deste século, pôde ser realizado com bom sucesso o levantamento de "contas nacionais" englobando os setores público e privado, coisa que G. KING e W. PETTY já haviam ensaiado rudimentarmente desde o século XVII. Essa contabilidade nacional, ou social, possibilitou a elaboração do "orçamento nacional", não sé retrospectivo (a imagem do período imediatamente anterior) mas também prospectivo, (isto é, projeção para o futuro), como base de qualquer política econômica.
Não cabem aqui, pormenores sobre a contabilidade nacional nem sobre o orçamento econômico, assunto de especialistas. A Fundação Getúlio Vargas, o IBGE e outros órgãos estão empreendendo tentativas para que se transforme em rotina no Brasil essa contabilidade. Nesse sentido, já se fazem estimativas da renda nacional, produto nacional bruto, etc. , que a revista "Conjuntura Econômica" divulga.
Assim, é de crer-se que, em período próximo, a exemplo do que fazem: - a Inglaterra, desde 1944 com o seu "livro branco" ou "White Paper" e, desde 1947, os economic surveys; os Estados Unidos, desde 1946, com o economic report ordenado pela Lei de Emprego de 1946; e, finalmente, a Noruega, no pós-guerra. Esses três países abriram caminho, já seguido por outros, de orçamentos econômicos, em que se computam as cifras de todo o produto nacional bruto; toda a renda nacional; toda a poupança; investimento; possibilidade de emprego, etc., conseguindo-se, através da construção de modelos, a projeção das tendências da conjuntura para o ano imediato.
As conexões entre a elaboração do orçamento nacional e a Ciência das Finanças, teoricamente considerada, brotam logo das considerações em torno da parcela representada pelos impostos indiretos. Estes, aderindo ao custo efetivo das mercadorias, elevam o preço monetário destas, dado que o Governo toma para fato gerador desses tributos os atos de produção, importação, vendas e circulação dos bens. Há, pois, necessidade de extremar-se do produto nacional bruto essa parcela constituída pelos impostos indiretos, a fim de obter-se o "produto nacional líquido", o que se consegue eliminando-se também, conforme o método adotado, as depreciações do capital e a remuneração de capitais estrangeiros invertidos no país. Assim, pode obter-se a estimativa da "renda nacional líquida", que, em princípio, deve igualar o "produto nacional líquido", isto é, o conjunto das rendas monetárias de todos os membros da comunidade social, enfim a soma dos salários, juros, lucros e aluguéis.
Dela, uma parte considerável é absorvida pelo consumo, enquanto outra, poupada, irá alimentar os investimentos, isto é, a criação de novas unidades produtoras.
A Política Fiscal necessariamente há de tomar por bússola a contabilidade econômica, que também orienta a ação das autoridades na busca do equilíbrio do balanço de pagamentos.
As últimas propostas de orçamento federal já levam em consideração alguns dados das contas nacionais. E os Programas de Estabilização que os Ministros da Fazenda apresentaram ao Governo, pedindo-lhe elevação dos impostos de renda, etc., para repressão do processo inflacionário e consolidação da política de desenvolvimento (programa das metas), também já oferecem diversos estudos do produto nacional bruto, renda nacional, circulação monetária, disponibilidade de câmbio, etc., (isso desde outubro de 1958).
A Emenda no 1, de 1969, nos arts. 60 a 72 regula o orçamento anual e os orçamentos plurianuais, inclusive o controle da execução destes e daquele pelo Tribunal de Contas (externo) e pelo próprio Executivo (controle interno e hierárquico).
17. ÓPTICA MACROECONÔMICA E MICROECONÔMICA
O estudo, a interpretação e as aplicações práticas da "contabilidade nacional", resultam da posição teórica dos economistas e financistas depois do movimento de idéias que se costuma designar como "revolução keynesiana" após a publicação da General Theory (1936).
Os discípulos de Keynes e os economistas pós-keynesianos, - que estes também sofreram o impulso do mestre de Cambridge - substituíram por uma análise macroscópica a anterior posição dos estudiosos que se colocavam no ângulo visual das atividades e reações econômicas dos indivíduos ou da empresa.
Ao invés dessa concepção microscópica ou microeconômica dos antecessores, aqueles economistas contemporâneos se voltaram para uma investigação global dos fatos econômicos na escala de toda uma economia nacional, e até mundial, abrangendo os setores privado e público.
Ao passo que, em geral, os economistas clássicos se interessavam pela microeconomia, - a do indivíduo, ou, quando muito, a da empresa, uma e outra consideradas isoladamente, Keynes e seus continuadores, quer discípulos, quer antagonistas, puseram em foco o macrocosmo econômico, ou seja, o conjunto dos fatos e fenômenos no seio da coletividade, como a propensão ao consumo, o incentivo à produção, a preferência pela liquidez, a procura e oferta globais, etc..
É certo que, no século XVIII, QUESNAY já ensaiara com os toscos instrumentos da época, o estudo dos fatos econômicos nesse aspecto panorâmico. .Mas só depois do início da 2a guerra mundial, essa investigação se realizou em bases científicas sobre alicerces teóricos mais sólidos.
Do ponto de vista da Ciência das Finanças, esse método favorece, sem dúvida, as aplicações da Política Fiscal.
A análise subjetiva e objetiva, assim como a economia estática e a dinâmica, despertaram novos problemas metodológicos da economia com reflexos no campo da ciência fiscal.
Todo esse arsenal de análise econômica oferece utilidade à Política Fiscal, quer para ataque aos problemas da conjuntura, quer para as desejadas modificações da estrutura.
18. CÁLCULO DA PRESSÃO TRIBUTÁRIA
Ora, nas contas econômicas nacionais, representa uma parte considerável a que resulta da atividade financeira do Estado, quer pela parcela que subtrai ao patrimônio, à renda, ao consumo e ao investimento dos particulares, quer pelos próprios consumos, investimentos e empréstimos de natureza governamental. Essa importância sobe de vulto na fase contemporânea em que o Tesouro absorve nos principais países 25% e mais da renda nacional ao invés dos 7 a 10% do começo do século.
Antes mesmo da revolução keynesiana, alguns financistas tentaram medir em números relativos os sacrifícios do setor privado para funcionamento do setor público, de sorte que se pudessem fazer comparações no tempo e no espaço.
Numa primeira aproximação, esses financistas estabeleceram essa relação numa fórmula algébrica elementar:
P = I / R
(P = pressão; I = o volume anual das arrecadações tributárias; R = renda nacional).
Mas foi objetado que a pressão tributária assim calculada não daria a medida dos sacrifícios, mas a subestimaria, se não fossem levados em conta os algarismos do "mínimo de existência", isto é, o absolutamente indispensável aos particulares para satisfação de suas necessidades fisiológicas irredutíveis, sem as quais a própria produção não subsistiria. Então, indicando por V esse mínimo vital, a fórmula passou a ser expressa do seguinte modo:
P = I / R-V
Por ela, os gravames fiscais são calculados em relação à renda depois de deduzido desta o imprescindível à vida dos membros da coletividade.
Mas desde que o Estado, não obstante os erros, desperdícios e disparates dos governantes, presta efetivamente certo volume de utilidades ao grupo social através dos serviços públicos de toda a natureza, há necessidade de compor-se, em função desse raciocínio, aquela equação, introduzindo uma nova quantidade.
BORGATTA, raciocinando numa hipótese dinâmica (o crescimento dos tributos em certo período), propôs a seguinte equação:
P = R+v / (T+t)-v
(T = total dos tributos; t = incremento dos tributos num dado período; v = valor dos serviços públicos efetivos; R = renda nacional). Será mais grave a pressão sempre que se verificar t > v.
COSCIANI, em obra posterior, na qual expõe o que aí está resumido, propõe fórmula mais simples:
P =I-S / R-V
(I = total dos impostos; S = valor dos serviços públicos efetivos; V = parcela do mínimo de existência a ser deduzido de R, isto é, da renda nacional).
Essa equação põe em relevo a vantagem positiva que a rede de serviços públicos representa para a coletividade; - o que anula parte do sacrifício que ela faz com o pagamento dos impostos - e, por outro lado, mais realisticamente, considera a renda depois de extremado o mínimo indispensável à vida dos membros da coletividade.
Nesses, como noutros assuntos, não há acordo entre os tratadistas, que insistem ora na inclusão ora na exclusão de certos elementos no segundo membro da equação, conforme os efeitos que atribuem aos preços cobrados pelas empresas públicas, pagamentos exteriores, etc.. Dado que as receitas dessas empresas e do patrimônio, nos países capitalistas, são desprezíveis, em comparação à massa das rendas tributárias, a fórmula simplificada a que nos referimos guarda valor aproximativo.
Em tempo de guerra, evidentemente, a pressão tributária eleva-se de modo violento, provocando várias distorções na economia, pela dilatação do ângulo do setor público em detrimento do setor privado. Mas as finanças de guerra constituem um caso especial, uma política financeira excepcional e anormal, que escapa ao nosso interesse neste curso.
19. CINCO MEIOS DE OBTER RECURSOS
Incidentemente, convém lembrado que, a despeito do progresso e da complexidade dos sistemas fiscais modernos, todas as técnicas para obter recursos para o Tesouro, ou para armar a Política Fiscal, são apenas variantes de cinco processos milenares:
a) exploração dum patrimônio imobiliário, comercial ou industrial (preços públicos, políticos etc.);
b) recebimento de recursos graciosos do estrangeiro pela violência (saques, butin, resgates, presas e reparações de guerra, etc.) ou por captação política, generosidade, vassalagem, etc. (subsídios internacionais, Plano Marshall, Lend and Lease, Ponto IV, etc.);
c) tributação (regalias, impostos, taxas, etc.);
d) empréstimos voluntários ou forçados;
e) fabricação de dinheiro (cunhagem e adulteração de moedas, emissão de papel moeda, etc.).
Não se inventou nada que não seja o travesti moderno e mais requintado dessas velhas usanças da Antiguidade.
20. OS RECURSOS DO EXTERIOR E A COLABORAÇÃO INTERNACIONAL
As finanças parasitárias à base da força, como os povos vencedores praticavam sobre os vencidos, tão de uso na Antiguidade, mas que Hitler ainda empregou na última guerra, tendem a desaparecer da vida contemporânea.
Mas os povos continuam a pedir e a receber recursos de outros com a diferença de que os doadores o fazem de bom grado por notórias considerações e conveniências políticas. Isso, aliás, já ocorria há vários séculos quando alianças políticas e militares, neutralidade, etc., eram conseguidas a peso de ouro.
Na última guerra, assistimos aos vultosos dispêndios norte-americanos com a chamada Lei de Empréstimos e Arrendamentos (Lend and Lease). Depois, o plano Marshall (European Recovery Program) acenava com fantásticos gastos para recuperação dos países europeus, inclusive ex-inimigos. (Lei de abril de 1948).
Logo depois, o presidente Truman, no famoso Ponto IV, ofereceu recursos que realmente vêm sendo proporcionados aos programas de desenvolvimento das nações atrasadas de todo o mundo.
Os subsídios em caráter gratuito do Plano Marshall foram estimados em 85% do total, ao passo que os empréstimos não deveriam exceder de 15%. O Ponto IV resultou de mensagem do presidente Truman, em 20/1/1949, ao Congresso dos Estados Unidos expondo-lhe um programa de ajuda à ONU para prosseguimento da política de recuperação econômica do mundo em aditamento ao Plano Marshall. O 4o ponto desse documento visava a prodigalizar às nações subdesenvolvidas os benefícios das descobertas e invenções científicas industriais e técnicas úteis ao melhoramento das respectivas condições de vida. Lembra aquele estadista americano que mais da metade da população do mundo vive em condições vizinhas da miséria, devastada por alimentação insuficiente e inadequada, endemias, economia rudimentar ou estagnada, pauperismo, com prejuízo não só para os povos nesse estado de atraso, senão também para a prosperidade das demais nações já amadurecidas.
Dentre os organismos de ação mundial nesse amparo às outras nações, figuram o Banco Mundial, isto é, o Intemacional Bank for Reconstruction and Development, e um organismo oficial americano - o Eximbank. Foi pleiteada, em 1958, a fundação de um banco especialmente destinado a operar com as nações das Américas.
Excederia de nossos propósitos o debate acerca de saber-se se as nações atrasadas podem desenvolver-se ou recuperar-se sem o auxílio dos capitais e recursos tecnológicos de outras já amadurecidas. Várias vezes se tem repetido o círculo vicioso dos povos imaturos: - não poupam nem formam capitais para investimentos porque são pobres; são pobres porque não podem poupar e formar capitais. Isso leva à asserção de que só o financiamento externo, quer sob a forma de empréstimos, quer sob a modalidade de investimentos diretos, poderá emancipá-los da estagnação econômica.
Certo é que Estados Unidos, Canadá, Japão e a própria Rússia foram nações fortemente financiadas em suas primeiras fases de evolução. E a Inglaterra, que não recebeu tais financiamentos no começo de seu desenvolvimento, teve fabulosos subsídios externos através de saques, conquista violenta, corso e parasitismo sobre outras nações, desde o século XVI até o começo do século XX (conquista e colonialismo na América, Índia, etc.).
Uma das funções do Fundo Monetário Internacional, ao qual o Brasil está filiado, é a de facilitar créditos, a curto prazo, aos países que padeçam, como o nosso, de desequilíbrios transitórios de seu balanço de pagamentos. O Governo já tem batido a essa porta para retirar parte de sua contribuição em ouro ao Fundo, a fim de remediar o desequilíbrio resultante de seu comércio internacional.
GÜNTHER SCHMÖLDERS, em Finanzpolitik, (último cap.) é dos autores mais instrutivos sobre finanças internacionais e supranacionais.
Do ponto de vista dos países latino-americanos, esses problemas foram objeto de estudos e debates no Rio, em agosto de 1957, por ocasião da Conferência da Associação Econômica Internacional, Com a participação de economistas de reputação mundial, como G. HABERLER, R. NURKSE, T. SCHULTZ, KAFKA, WALLICH e outros, representado o Brasil pelos professores eminentes E. GUDIN, ROBERTO CAMPOS, OTAVIO BULHÕES. Os trabalhos, que ainda têm atualidade, foram publicados sob a direção de HOWARD ELLIS, debaixo do título "El Desarrollo Economico y America. Latina" (México, 1960).
21. TEORIA MONETÁRIA E POLÍTICA FISCAL
Já vimos que a criação de dinheiro por qualquer modo (moeda metálica, cédulas do Tesouro, bilhetes do banco central, créditos de sistema bancário) representa um dos cinco meios de o Estado haurir recursos. Basta essa circunstância para indicar o nexo íntimo entre a Teoria Monetária, - uma das Ciências Econômicas - e a Política Fiscal.
Nenhum Governo pode impunemente manejar a Política Monetária fazendo variar para mais ou para menos a quantidade de dinheiro em circulação, sem que diversas conseqüências de maior profundidade ocorram em todo o campo da economia, inclusive no setor público. Se não fossem tais conseqüências, não haveria mais cômodo, mais rápido nem mais anestésico processo de obtenção de fundos para o Tesouro.
Por outro lado, a chamada política orçamentária compensatória das flutuações cíclicas depende vivamente da circunstância de o Governo criar ou não dinheiro novo. Alguns economistas de prol chegam ao extremo de negar a eficácia dos gastos públicos na depressão, se eles são custeados sem essa criação do dinheiro novo. Esses mesmos economistas se mostram absolutamente céticos quanto à política monetária utilizada em combate à inflação, se ela não se faz acompanhar de vigorosa política fiscal que reduza a renda nacional ou a disponibilidade pelos membros da coletividade.
Mas não se deve esquecer de que a Política Fiscal é um dos meios, e não o único, para correção da conjuntura ou para o impulso do desenvolvimento econômico. O seu emprego deve ser consociado com a Política Monetária, a Política Comercial Internacional (inclusive a de Câmbio) etc., pesadas as reações recíprocas de cada instrumento de ação, assunto em que os legisladores necessitam do assessoramento íntimo dos economistas, e não apenas dos fiscalistas.
Em relação às modificações da estrutura, há também autoridades teóricas que reputam indispensável ao êxito do desenvolvimento certa dose de inflação. Um dos informes das Nações Unidas, em 1951, contendo orientação para a política de expansão dos países subdesenvolvidos, concede esse efeito benéfico dos processos monetários que conduzem a uma inflação moderada.
A Teoria Monetária e Política Fiscal, de Alvin Hansen, é uma das monografias de leitura mais recomendável sobre esse assunto.
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