4ª PARTE - A POLÍTICA FISCAL COMPENSATÓRIA DA CONJUNTURA

22) Diferentes objetivos da Política Financeira. - 23) Política Fiscal compensatória das tendências da conjuntura. - 24) Fundamento teórico da política de despesas na depressão, - 25) Multiplicador. - 26) Deficit Spending, tributação e emissões na depressão. - 27) Repressão fiscal do processo inflacionário. - 28) Equilíbrio orçamentário e pontos de estrangulamento na inflação. - 29) Instrumentos fiscais especificamente antiinflacionários.

22. DIFERENTES OBJETIVOS DA POLÍTICA FINANCEIRA

Anteriormente, fixamos o conceito de Política Financeira como toda e qualquer aplicação dos conhecimentos teóricos da Ciência das Finanças para qualquer finalidade social, seja ou não econômica. A política Fiscal, não por argumentos etimológicos, (pois "fiscal" pode ser empregado como sinônimo de "financeiro"), mas pelo uso contemporâneo, seria especificamente a Política Financeira dirigida no sentido das intervenções governamentais para controle das tendências da conjuntura ou para modificações desejáveis da estrutura econômica, notadamente o desenvolvimento dos países imaturos.

São vários os objetivos que têm sido procurados através de impostos com propósitos extrafiscais, segundo experiências em diferentes épocas e países. Por exemplo:

a) protecionismo alfandegário em favor da produção e do trabalho nacionais;

b) impostos suntuários de combate ao luxo, etc.;

c) fragmentação de latifúndios e reconstituição dos minifúndios, e repressão ao ausentismo pelo imposto territorial;

d) política populacional por isenções em favor de famílias prolíficas, contrabalançada por agravação no imposto devido por solteiros e casais sem filhos;

e) estímulo às construções por meio de impostos sobre terrenos baldios, ruínas, áreas mal aproveitadas, etc.;

f) política de nivelamento de fortunas e rendas por impostos progressivos sobre heranças, rendimentos e propriedades;

g) desencorajamento do consumo nocivo à saúde, como álcool e tabaco.

Esses são alguns e não todos os exemplos.

O Congresso do Instituto Internacional de Finanças Públicas, reunido em Roma no ano de 1948, ocupou-se da matéria, elaborando o relatório geral o prof. F. NEUMARK (L'impôt comme instrument de la politique économique, sociale et demographique). Nesse encontro internacional, o prof. LAUFENBURGER considerou que a despesa - e não o imposto - seria o instrumento mais adequado à Política Fiscal. Uma e outro em conjunto, - replicou com razão BILAC PINTO, que ali representou o Brasil. ALBERTO DEODATO escreveu boa monografia sobre "As funções extrafiscais do imposto" (1949).

23. POLÍTICA FISCAL COMPENSATÓRIA DAS TENDÊNCIAS DA CONJUNTURA

Como já vimos, foi a grande depressão de 1929 e anos seguintes o principal impulso não só à renovação da teoria econômica mas à concepção moderna da Política Fiscal. Empiricamente, recomendavam-se as obras públicas como processo de reabsorção do chomage. KEYNES, na Teoria do Dinheiro (1930), e na Teoria Geral do Emprego, Juro e Dinheiro, viria a construir a base teórica para justificar essa prática.

Com razão, como ponderou K. GALBRAITH, porque são as únicas supressíveis no pleno emprego, pois parece difícil suspender despesas com outros serviços públicos e comodidades às quais o povo se acostuma, opondo-se à abolição delas, quando não mais necessárias à retomada da prosperidade.

Contestando a secular "lei dos mercados", pela qual J. B. SAY pretendia que a oferta dos produtos gera sua própria procura, levando automaticamente a economia para um ponto de equilíbrio estável de preços e de oportunidades de emprego, KEYNES sustenta que essa é uma situação excepcional, um caso especial que se insere em sua teoria geral, capaz de explicar as flutuações cíclicas, isto é, as crises de depressão e de inflação que se sucedem umas às outras.

24. FUNDAMENTO TEÓRICO DA POLÍTICA DE DESPESAS NA DEPRESSÃO

Contrariando seus antecessores desde SAY até seu próprio mestre ALFRED MARSHALL, o autor da General Theory sustenta que não há antagonismo entre consumo e investimentos. Desde que o produto nacional se divide numa parte que é consumida e noutra que é poupada e alimenta os investimentos, rompe-se o equilíbrio econômico se os empresários não invertem tudo quanto é economizado. Interrompe-se, então, o pleno-emprego dos fatores de produção se o consumo não se alargar e estender-se àquela parte que foi economizada, mas não achou inversões correspondentes.

É necessário, nesse caso, que o consumo tome o papel que deveria caber às inversões, já que os homens de negócios se inclinarão para a "preferência pela liquidez". Esta provoca, então, o desemprego que se propaga a toda a coletividade: - quando uma empresa opta por não produzir e dispensa seus operários, estes consomem menos e suscitam o desemprego de outros que produziam para o consumo deles. Ora, a opinião clássica mais ou menos generalizada acreditava que a acumulação dos capitais impulsionava automaticamente os investimentos pela baixa do tipo de juros.

Os que agem pela conveniência de não gastar e de acumular não são os mesmos que decidem da oportunidade e segurança de investir essa poupança. Muitas categorias de indivíduos aforram mas não aplicam suas economias em criar novos meios de riqueza, até porque são outros - os empresários - os que deliberam sobre os investimentos.

Ora, se as empresas privadas, pelo receio da queda de preços resultante da contração do consumo, não investem, a solução deve advir do Estado, que, como substituto dos particulares, há de absorver todo o trabalho potencial liberado na conjuntura, proporcionando ocupação aos desempregados e restituindo-lhes a capacidade de consumo, que restaurará a confiança e restabelecerá o ritmo anterior. A despesa pública exerce ação revitalizadora do organismo econômico nessas fases do delíquio.

Isso, que aqui é dito sobre o trabalho, também se aplica a todos os outros fatores de produção como edifícios, máquinas, equipamentos, rede de serviços públicos ou privados de transportes, serviços, etc. Numa palavra, a Política Fiscal de conjuntura deve buscar, associada a outros meios, o equilíbrio global da economia.

25. MULTIPLICADOR

Na construção dessa teoria, KEYNES confessadamente se inspirou no cálculo do multiplicador, publicado por R. F. KAHN, em 1931, sobre a relação entre o investimento interior e o desemprego. Essa relação é designada como o "multiplicador de Kahn" e exprime a demonstração matemática de que a despesa de investimento primário ou inicial - uma obra pública, p. ex., - provoca emprego consideravelmente maior do que o correspondente à quantia por ele representada.

KEYNES pretende que "a ocupação total causada por um acréscimo de obras públicas será 5 vezes a ocupação primária absorvida pelas mesmas obras, sempre que não ocorra sua diminuição de investimentos em outro setor".

26. DEFICIT SPENDING, TRIBUTAÇÃO E EMISSÕES NA DEPRESSÃO

KEYNES, em tom irreverente, insinua a despesa pública como remédio à depressão, quando louva a construção das pirâmides, os terremotos e as guerras "se a educação econômica clássica de nossos estadistas impede que se empreenda algo de melhor". A não fazer nada, continua ele, é melhor que o Tesouro ponha cédulas em garrafas vazias, no fundo das minas já abandonadas, tape-as com os resíduos da cidade e conceda à iniciativa privada o negócio de desenterrar aquele dinheiro.

ALVIN HANSEN, KALECKI, SCHUMACKER e outros discípulos de KEYNES foram os pioneiros da Política fiscal de despesa intensiva, ainda que à custa do deficit sistemático (deficit spending) para reprise da economia e recuperação do pleno-emprego. BEVERIDGE insistiu nas despesas "de transferência" para o mesmo fim, no plano que leva seu nome.

No fim da 2a Guerra e logo após ela, houve exageros nessa recomendação da política de deficit sistemático. O problema - escreveram alguns financistas - não reside em equilibrar o orçamento, mas em que o orçamento público equilibre a economia. Desapareceu o complexo de inferioridade do deficit - afirmou outro. As idéias econômicas e financeiras, quando novas, são recebidas como panacéias que não sofrem reservas. Acreditou-se que maciças despesas públicas e política monetária de juros baixos (reduzi-lo a zero, suscitando a eutanásia do rentista, para usar de palavras de KEYNES) seriam medidas suficientes para corrigir as dificuldades dos povos em síncope econômica. Com isso, recuperado estaria o pleno-emprego.

Antes do famoso autor da "General Theory", recomendavam-se as despesas públicas como terapêutica da depressão, mas não se pensara no emprego dos impostos com a mesma finalidade.

Ora, como na teoria keynesiana há ênfase do consumo, para substituir a transitória ausência do investimento, os keynesianos juntaram à despesa vigorosa e deficitária, nas quadras de depressão, não só os empréstimos mas também a tributação progressiva sobre as heranças e rendas.

Partiram eles da observação de que os grupos sociais mais opulentos são os de consumo proporcional mais baixo e de maior tendência à poupança. Numa fase de desinvestimento e de declínio das inversões, essa poupança ociosa e hesitante engendra o desemprego. Tributando-se heranças e rendas simultaneamente com a despesa vultosa, inclusive a de transferências (transfer expenditures), far-se-á uma redistribuição da renda nacional mais propícia ao consumo desejável nessas circunstâncias. As classes mais pobres, beneficiadas por essas despesas que lhes aumentam os rendimentos às custas da tributação aplicada aos grupos de fortuna mais alta, oferecem maior propensão ao consumo e, portanto, mais estimulo à recuperação do pleno-emprego por via da intensificação da procura global.

ALVIN HANSEN, na obra citada anteriormente sobre a teoria monetária e a política fiscal, reputa errôneo o ponto de vista dos que consideram esta última como sinônimo do financiamento deficitário ou política de deficit spending. Admite ele que os gastos governamentais aumentados tendem a avolumar a corrente da renda nacional, qualquer que seja o método usado para custeá-las, mas o efeito expansionista variará conforme o método empregado.

Quatro métodos se oferecem ao planejador da Política Fiscal compensatória da depressão: a) empréstimos da rede bancária, o que aumentará o meio circulante; b) empréstimos do público, o que movimentará depósitos bancários já existentes, mas ociosos em outras circunstâncias; c) impostos progressivos, que absorvem as poupanças ociosas das altas classes, sem contração excessiva de consumo; d) impostos regressivos (consumo, vendas), caso em que haverá volume do aumento dos gastos públicos, mas não por um múltiplo desses gastos.

O mesmo HANSEN, que estamos resumindo nestas linhas, mostra-se cético em relação à opinião de quantos acreditam que os efeitos favoráveis só devem ser esperados com o financiamento de dinheiro novo, da rede bancária ou de emissões do Tesouro. Todavia, depois duma análise desse problema, aquele financista concede em palavras textuais: "Os gastos governamentais geradores de renda, quando não acompanhados de aumento da quantidade de dinheiro, não terão nenhuma efetividade, posto que, nas condições aqui supostas, o incremento de despesas governamentais provocará uma redução da mesma quantia nos dispêndios do setor privado" (pág. 203/4). Pelo menos, acontecerá num dos casos hipotéticos sobre os quais raciocinou. Noutros casos, a política fiscal poderá ser eficaz, independente da política monetária da criação de dinheiro novo.

Isso dá margem para deduzir-se que, em certas circunstâncias, e só nelas, uma técnica deliberadamente inflacionária poderá ser fecunda para combate à depressão.

HANSEN conclui que "na medida em que os gastos se financiem com impostos, os de caráter progressivo restringirão o consumo menos do que os regressivos, porém atingirão adversamente a inversão. Portanto, sempre é mais seguro complementar a política fiscal com a política monetária" (pág. 208).

27. REPRESSÃO FISCAL DO PROCESSO INFLACIONÁRIO

Depois da General Theory, que, para alguns, a despeito de seu caráter teórico, é uma obra finalista de aplicação à depressão, sobreveio a 2a guerra e KEYNES viveu ainda até 1946 para encarar a política fiscal como instrumento de repressão do processo inflacionário desfechado pelas necessidades bélicas.

Em 1941, no opúsculo How to pay for the war, ele calculou o gap ou hiato inflacionário, mostrando que havia necessidade de o Tesouro absorver, por tributos e congelamento de salários, o excesso de renda do setor privado que não encontraria condições de ser satisfeito pela oferta de mercadorias inevitavelmente reduzida pela deslocação de fatores de produção, isto é, pelo fato de esta se achar desviada do fabrico de artigos de consumo da população civil para o de material estratégico.

A Política Fiscal, de então por diante, não mais se preocupa apenas com a depressão desaparecida em face da reabsorção do chomage pelo esforço de guerra. Já agora os economistas e financistas voltam suas cogitações para o combate à inflação, companheira inseparável das guerras.

Os Governos procuram comprimir a elevação dos preços não só pelos controles diretos (racionamento, tabelamento, etc.), mas também pelos indiretos, baseados na política monetária e na política fiscal. Na hecatombe mundial de 1914-1918, já haviam sido tributados os lucros específicos dos fornecedores de munições ou materiais destinados às forças e também os chamados "lucros excessivos" (excess profits) que as empresas, em geral, auferem nas conjunturas inflacionárias resultantes das distorções introduzidas pela política bélica na economia, convulsionando-a.

Em How to pay for the war, KEYNES mostra o mecanismo da escassez de produtos para consumo civil como causa do enriquecimento de quantos, por isso, usufruem lucros excessivos. Expõe ele, nas seguintes cifras, o impacto da utilização autoritária de bens e serviços para o esforço militar, desequilibrando a oferta em face duma procura exacerbada pelo superemprego oriundo da guerra.

		Em £bs. 1.000
Renda nacional	6.000.000
Menos: impostos	1.400.000
Renda disponível depois dos impostos	4.600.00
Menos: parte a ser economizada	__700.000	3.900.000
Produto nacional (rendas e serviços)	6.000.000
Menos: parte absorvida pela despesa governamental	2.750.000
Saldo disponível para o consumo privado a preços anteriores à inflação		3.250.000
Sobra da renda que provocará uma procura sem oferta de bens correspondentes (gap)	________	650.000

Se esse gap ou brecha inflacionária, que não encontra mercadorias e serviços correspondentes, permanecer no bolso dos seus possuidores, estes tornarão mais aguda a procura e, então, os vendedores subirão os preços até se apoderarem de toda a diferença. Cabe ao Governo esponjar esse excesso de poder aquisitivo pelo imposto, pelo congelamento de salários (deferred pay) ou pelos empréstimos compulsórios. Mas a economia de guerra é um caso extremo, num período em que a despesa bélica se apresenta inelutável e parte da população válida se transfere da produção civil para os campos de batalha ou para o fabrico de material estratégico.

Dos impostos mais indicados para o período inflacionário o que grava os lucros excessivos se apresenta como dos mais eficazes. Beligerantes e neutros o adotaram entre 1938 e 1945.

Em tempos de paz, o problema da tributação antiinflacionária, em grande parte, reside na dificuldade de evitar-se que o poder aquisitivo drenado pelos tributos não venha a ser lançado novamente no mercado pelos canais da despesa pública, salvo se esta visa especificamente a remover pontos de estrangulamento ou gargalos (bottlenecks, goulots d'étranglement) que estorvam a expansão equilibrada da economia e atrofiam a produção, como a carência de energia elétrica, a de transportes e outras deficiências dos serviços públicos.

A política fiscal, nas crises inflacionárias, é uma das mais eficazes armas de defesa do equilíbrio econômico, ao lado da política monetária e de crédito (restrição e seleção deste) e dos controles indiretos (tabelamento e racionamento gerais). O aumento da produção em geral, não pode ser conseguido em quadras de pleno-emprego ou de superemprego, sem introdução de aperfeiçoamentos tecnológicos que, melhorando a produtividade, aumentam o rendimento dos fatores ocupados, a fim de que não ocorra o leilão destes.

SEYMOUR HARRIS, keynesiano exaltado, que estudou profundamente a matéria, não só durante a 2a guerra mas também na da Coréia, insiste em que o ataque à inflação deve concentrar-se na renda e exige "corajosa e drástica política tributária", "impostos e mais impostos".

ABBA LERNER, na Economia de Controle, lembrando que para alimentar o Tesouro basta ao Governo uma prensa de imprimir cédulas sem o perigo do cárcere, escreveu que a maior utilidade do imposto jaz na função de esponjar o dinheiro dos contribuintes, isto é, a profilaxia ou cirurgia da inflação.

28. EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO E PONTOS DE ESTRANGULAMENTO NA INFLAÇÃO

A política fiscal compensatória adequada às fases inflacionárias é muito mais controvertida do que aqueloutra recomendada para as quadras de depressão.

Desde que as inflações se caracterizam pelo desequilíbrio entre uma procura agigantada em face duma oferta contraída ou inelástica, a política fiscal antiinflacionária deve desencorajar os gastos tanto do setor privado quanto do setor público. Por isso mesmo, aconselha-se a tributação como processo de esterilização do poder aquisitivo excedente.

Nesse caso, afirmam vários economistas e financistas que o Governo deve ser o primeiro a abster-se de investimentos e consumos adiáveis. A primeira medida seria logo o equilíbrio orçamentário. ALVIN HANSEN entende que, "a fim de controlar uma inflação, é necessário, em primeiro lugar e antes de tudo, obter um superavit orçamentário muito substancial".

Mas não é opinião pacífica, pois GAEL FAIN observa que nenhum país se curou da inflação com equilíbrio orçamentário.

O próprio HANSEN põe em foco a delicadeza e os riscos da política antiinflacionária, sobretudo a de caráter monetário, que, segundo ele, é inferior, para esse fim, à política fiscal: "os remédios fiscais são mais eficazes e menos perigosos do que os monetários para curar um excesso geral da procura". E mais ainda:

"Aqueles que falam com ligeireza acerca de controlar a inflação por meio da política monetária não puderam entender que as medidas monetárias moderadas são quase inúteis por si sós, enquanto as medidas drásticas podem facilmente pôr a pique a economia".

Isso parece estar confirmado pelos Estados Unidos ao "iniciar-se" o ano de 1975 no quadro da que lá chamam de "stagflation", - a recessão dentro da inflação e até, segundo alguns, provocada por esta. Mas opiniões autorizadas atribuem a estagnação da economia com 7% de desemprego e, nas indústrias automobilísticas e de construção, em mais de 7%, pelo contrário, as medidas governamentais para controle da inflação, sobretudo depois da crise do petróleo, provocada pela política dos países árabes.

Parece intuitivo que as fases inflacionárias pedem equilíbrio e até superavit do orçamento, para que o Estado não dispute aos particulares os escassos fatores de produção, instalando verdadeiros leilões que agravam ainda mais os preços em galope.

Mas o surto inflacionário se desdobra por meio de pontos de estrangulamento. Certos fatores escasseiam antes de outros e, por si sós, tornam inutilizáveis estes que ainda existem em relativa abundância. Esses pontos de estrangulamento tanto podem existir no setor privado (insuficiência de matérias-primas, falta de braços, etc.) quanto no setor público (deterioração dos transportes, estradas, linhas de comunicação, potencial elétrico, armazéns e silos, etc.). Nesse último caso, a nosso ver, a remoção desses nós de estrangulamento deve ser obtida ainda que a custo do deficit.

29. INSTRUMENTOS FISCAIS ESPECIFICAMENTE ANTIINFLACIONÁRIOS

Impostos, empréstimos voluntários e forçados, congelamento de salários, são de modo geral apontados como armas fiscais contra a inflação.

Mas que impostos? Os diretos ou indiretos? A controvérsia também envolve essa escolha de armamentos.

Se, como quer SEYMOUR HARRIS, há que atacar a renda, os impostos diretos e pessoais se revelam mais adequados, notadamente aqueles que pesam sobre os lucros excessivos e as operações de mera especulação. A experiência da última guerra mostrou a eficácia deste tipo de tributos.

Mas há várias opiniões que alegam a maior propensão ao consumo por parte das classes de menor rendimento, em contraste com a tendência ao aforramento das classes opulentas.

Cremos que o argumento não é procedente em termos absolutos. O consumo dos ricos, em tempos inflacionários - sobretudo o dos nouveaux riches - existe impudente e notoriamente. Por outro lado, os investimentos do setor privado também são inflacionários quando há sobre-emprego. E as Caixas Econômicas provam a verdade das micropoupanças das classes médias, submédias e até de algumas faixas do operariado.

SLICHTER, na última guerra, propôs impostos sobre a despesa e NICHOLAS KALDOR, recentemente, escreveu monografia no mesmo sentido (1956).

Acresce que a política fiscal antiinflacionária deve começar pela análise etiológica do fenômeno, enfim, diagnóstico de suas causas, o que pode aconselhar esta ou aquela política fiscal específica.

Esse financista e economista, na monografia An Expenditure Tax (1955), retomou a defesa do imposto sobre a despesa individual, mesmo fora das épocas de guerra, argumentando que, a partir de certo ponto, o imposto de renda passa a causar obstáculos ao desenvolvimento industrial, ou comercial, porque reduz o ritmo de acumulação do capital. Os lucros, então, deveriam ser resguardados como fonte dessa acumulação. Seu imposto sobre a despesa é um tributo geral e pessoal com aspectos técnicos de imposto geral de renda, medido pelos gastos e submetido a deduções para o mínimo de existência. Nunca foi experimentado por qualquer país, ao que saibamos.

MUSGRAVE opõe a esse imposto advogado por KALDOR as dificuldades práticas que oferece, embora lhe reconheça méritos no desencorajamento às atitudes hostis à poupança, inclusive o consumo de luxo.