5ª PARTE - A POLÍTICA FISCAL MODIFICADORA DA ESTRUTURA: O DESENVOLVIMENTO

30) - Política Fiscal como instrumento modificador das estruturas econômicas. - 31) Fixação dos objetivos estruturais. - 32) Interdependência entre as políticas de conjuntura e de estrutura. - 33) Política de desenvolvimento: adequação. - 34) Aumento da produtividade e industrialização. - 35) Política comercial e protecionismo. - 36) Política de formação de capitais. - 37) Despesa pública na política de desenvolvimento. - 38) Tributação e desenvolvimento. - 39) Tributação e formação de capitais. - 40) As isenções e subsídios. - 41) Cooperação financeira exterior. - 42) As etapas de Rostov. - 43) Mensuração do problema. - 44) Conclusão.

30. POLÍTICA FISCAL COMO INSTRUMENTO MODIFICADOR DAS ESTRUTURAS ECONÔMICAS

À proporção que o progresso dos conhecimentos teóricos revela os efeitos da atividade financeira sobre a economia em geral, ou seja, a interdependência dos setores privado e público da vida econômica dos povos, vão aparecendo novas aplicações da Política Fiscal. Ela, - já vimos, - na acepção contemporânea se iniciou no tratamento das crises de depressão, estendendo-se depois ao fim oposto - a repressão dos processos inflacionários.

Logo depois, os espíritos no fim da 2a Guerra e no período pós-guerra foram conquistados pelas seduções da política econômica de desenvolvimento dos países atrasados ou estagnados. Surge, assim, o problema de saber-se até que ponto a Política Fiscal poderá ser útil aos estadistas que pretendem modificar a estrutura dos países por eles liderados e governados.

É preciso distinguir da política de desenvolvimento que visa a modificar e impulsionar os países atrasados e de baixo nível de vida, da política de crescimento, indispensável aos países amadurecidos e avançados, para que possam conservar o bem-estar social sem o perigo da estagnação. O país desenvolvido possui capitais, "know how", sistema eficiente de transportes, educação, saúde etc. O problema é manter, nelas, uma taxa de crescimento que assegure a prosperidade equilibrada. Nos paises subdesenvolvidos, há que obter a formação do capital e a elevação física e intelectual do povo.

Em todos os tempos, os responsáveis pelas nações tiveram a intuição de que o poderio político e militar dos povos - suprema aspiração de todos eles numa ânsia de afirmação e compensação - depende menos da extensão geográfica, população, etc., do que de sua riqueza real, imediatamente disponível, positiva, em níveis de produção, capacidade técnica, bem-estar, etc.. A China, a Índia e outros países imensos e populosos, mas débeis e sujeitos a precária posição no mundo internacional, estavam bem à vista para demonstrar a tese de que outras nações menores e menos dotadas de recursos naturais e demográficos, como o Japão, pesavam muito mais na política mundial, graças ao alto nível tecnológico, econômico e cultural. Daí, o esforço inaudito da China continental depois da 2a Guerra.

Nos últimos cem, sobretudo nos últimos 50 anos, alguns exemplos espetaculares e rápidos de transformação econômica e tecnológica de povos, como a Alemanha, o Japão e a Rússia, mostravam a falácia dos que buscavam no território, clima, raça, etc., as causas de atraso dos países.

O elemento político, a ação governamental das classes dirigentes, fora decisivo no esforço bem sucedido desses povos que se elevaram a potências de 1a classe no espaço de poucas gerações. E quem fala em ação política ou ação governamental envolve logo a atividade financeira sobre a qual repousa a eficácia prática das decisões dos estadistas.

BRETTON WOOD, o Ponto IV, a política das Nações Unidas, através da UNESCO, CEPAL, etc., excitaram vivamente os povos latino-americanos, sobretudo numa época em que os países coloniais, amarelos e negros, não se revelam nada resignados à posição secundária e servil em que, há alguns séculos, os colocavam as grandes potências ocidentais, muitas das quais já não podem esconder o empobrecimento e decadência que as minam.

31. FIXAÇÃO DOS OBJETIVOS ESTRUTURAIS

O conceito de estrutura aparece entre os mais repetidos e prestigiados, em nosso tempo, no campo das ciências econômicas, e, aliás, também noutros ramos dos conhecimentos humanos.

Mas os que falam em "estruturas econômicas" empregam essa expressão em sentidos diversos, para designar idéias e relações diferentes. Destarte, o conceito de estruturas assumiu caráter compósito, designando vários elementos dos caracteres econômicos dum país. Numa recente obra de caráter didático, R. BARRE indica, como exemplo, os seguintes pontos de vista relativos à idéia de estrutura econômica:

a) segundo a natureza das atividades produtivas: agricultura, indústrias, atividades extrativas, comércio, etc.;

b) segundo a dimensão das medidas (pequenas, médias, grandes, etc.);

c) segundo os sistemas econômicos ou setores superpostos (artesanato, capitalista, público, etc.) ;

d) segundo o tipo de organização;

e) segundo a repartição da população ativa e o grau de produtividade (setores primário, secundário e terciário de COLIN CLARK) etc.;

Esses e outros ângulos de consideração compõem, em conjunto, a estrutura econômica do país e permitem a sua análise como base para aplicação da Política Econômica ou Fiscal. Uma apreciável literatura econômica de caráter monográfico indica quanto esses problemas preocupam estudiosos e homens de ação nos últimos anos, a despeito de alguns afirmarem quanto o conceito de estrutura ainda se ressente de vago, fugidio e até inútil.

Um modo de conceber a estrutura possivelmente será o de integrar nela tudo quanto há de permanente na morfologia e fisiologia econômicas. Dentro dele, variam as coisas em função da conjuntura, mas há algo relativamente estável em sua população, em suas técnicas de trabalho, em seu enquadramento geográfico, histórico, político e jurídico, na repartição das atividades econômicas de seus habitantes, nas formas de "cultura", (no sentido sociológico da palavra) etc..

Nesse sentido, e só nele, a conjuntura poder-se-á opor à estrutura. Inflacionária ou em depressão, o Brasil, p. ex., é um país de vasta área tropical e subtropical, cuja população, em cerca de 30% analfabeta, trabalha na maior parte em atividades rurais, usando de técnicas rudimentares e auferindo delas magros resultados que se exteriorizam na baixa produtividade, na ínfima renda per capita, no escasso teor de bem-estar fora de certas classes das grandes cidades. Por isso mesmo, os índices de saúde, duração média da vida humana, cultura científica, literária, artística, política e tecnológica não se apresentam brilhantes, doendo à nossa hiperestesia de povos novos palavras de dura sinceridade proferidas por estrangeiros, como as de Lord Bryce, depois de nos visitar há 60 e tantos anos.

Se desaparecêssemos do mundo com os nossos cento e poucos milhões de habitantes pouca memória restaria de nossa contribuição ao progresso das ciências, das artes, da técnica, enfim, das conquistas positivas da civilização.

Tudo isso caracteriza a nossa condição de povo em grande parte ainda subdesenvolvido e dá cunho emocional ao contemporâneo impulso das elites brasileiras em busca da suspirada maturidade econômica e política.

Quem planeja uma política, para modificar a sociedade em que vive, deve ter bem claro no espírito o quadro estrutural e decidir previamente se quer e pode atacar um, mais de um ou todos os elementos responsáveis pela realidade insatisfatória que pretende corrigir e aperfeiçoar.

Por outro lado, há um sentido orgânico nas estruturas: todos os seus elementos são sujeitos a reações recíprocas.

Por isso mesmo, o economista F. PERROUX, que já lecionou em São Paulo, definiu a estrutura duma unidade econômica como o conjunto das proporções e relações, que a caracterizam em certas condições dum momento dado, explicando ainda: a) proporções, isto é, a importância relativa dos componentes; b) relações, isto é, vínculos que se estabelecem entre os elementos da unidade duma parte, assim como entre ela e outras unidades econômicas, doutra parte.

Considerando tudo isso do ângulo próprio da Política Fiscal, o órgão planejador preliminarmente deve fixar os objetivos, - isto é, proporções e relações entre elementos ou destes - que pretende atingir com medidas financeiras.

E, obviamente, deverá estar certo da idoneidade técnica dessas medidas para os fins que tem em mira.

32. INTERDEPENDÊNCIA ENTRE AS POLÍTICAS DE CONJUNTURA E DE ESTRUTURA

Na posição especial em que colocamos o assunto, a política de conjuntura, compensatória das flutuações, eminentemente cambiante pela própria versatilidade dos fenômenos a corrigir ou dirigir, poderá parecer algo distinto e alheio à política da estrutura, aceito que esta se define pelo conjunto dos caracteres, proporções e relações estáveis dos componentes e integrantes.

Mas, em verdade, o êxito duma política de estrutura não pode ignorar a política de conjuntura nem emancipar-se dela.

Quando se discute, por exemplo, se certo grau de inflação é propício ao desenvolvimento econômico, ou se o acompanhará inevitavelmente como uma sombra, na realidade indaga-se se determinada tendência conjuntural favorece, embaraça ou se mostra neutra em face duma intervenção governamental dirigida para modificações desejáveis da estrutura. Esse exemplo estava presente ao Programa de Estabilização do Ministério da Fazenda, em outubro de 1958, quando assinalou os embaraços que a inflação crescente e irreprimida opunha à realização das chamadas "metas" do Governo da República.

Por outras palavras, uma determinada política de alteração estrutural pressupõe certa posição conjuntural, ou, dinamicamente, certa evolução conjuntural a cada etapa do programa.

J. AKERMAN vai ainda mais longe, porque sustenta que "a transformação estrutural da sociedade é o fenômeno real e fundamental: - as variações conjunturais da produção, dos preços e do emprego não são mais do que o resultado dessa transformação", porque "a idéia central é a de que os fatos mais importantes são as mudanças de estrutura, que, portanto, devem deter em primeiro lugar a atenção do investigador e dos dirigentes políticos, pois as variações conjunturais das quantidades globais devem ser consideradas como indícios daquelas mudanças estruturais".

Detenhamo-nos, desde já, na tese acima, considerando-a do ponto de vista da Política Fiscal. Ela pode decompor-se, desde logo, em dois aspectos:

a) se ligeira tendência inflacionária constitui uma das condições mais favoráveis ao desenvolvimento;

b) se é possível financiar-se um programa de desenvolvimento pela criação de dinheiro novo, isto é, por emissões.

São notórios os debates, no Brasil, a esse respeito, não se ignorando que orientadores esclarecidos e responsáveis pela política de desenvolvimento optaram, de 1958 a 1960, pelo financiamento inflacionário, que, em última análise, obriga os consumidores ao sacrifício para os investimentos que locupletam o grupo de produtores favorecidos, do mesmo modo que, na Europa do século passado, os operários sujeitos a 12 horas de trabalho (inclusive crianças submetidas a castigos físicos) pagaram, em parte, a industrialização da Inglaterra.

Um dos informes das Nações Unidas sobre o desenvolvimento dos países atrasados concedia expressamente que certa dose de inflação era condição de expansão desses povos.

Por outro lado, no Brasil mesmo, o prof. EUGÊNIO GUDIN insistentemente faz advertência sobre a incompatibilidade entre a inflação e o desenvolvimento, prestigiando opiniões abalizadas fora do país. Mas K. E. BOULDING, depois de visitar nosso país, há poucos anos, propôs-se a reflexões sobre esse tema da ação benéfica ou maléfica da inflação sobre o desenvolvimento e declarou, de inicio, com franqueza: "- Essa é uma questão mais fácil de perguntar do que se responder. É, talvez, uma questão que nunca poderia ser respondida exatamente, ainda mesmo com a mais rigorosa análise empírica". Todavia, ele admite a fecundidade desenvolvimentista da inflação desde que condicionada a períodos breves (short-run), quando poderá estimular investimentos, transferindo fundos das mãos ociosas e destituídas de iniciativa que os possuem - os capitalistas, rentistas, etc., para as mãos enérgicas dos empresários que com destemor e capacidade de assumir riscos as manipulam e empregam. Nessa hipótese, o dinheiro, pelo "efeito da surpresa" inerente à inflação inesperada, pode ser barateado, reforçando as inversões e avantajando-as com lucros acumuláveis e susceptíveis de autoinvestimento.

O desenvolvimento - continua ele - exige aparelhagem social que dissocie a propriedade dos recursos e a operação deles pelos empresários ousados que os investem e gerem, mas não são proprietários dos capitais. A inflação inicial e não duradoura favorece esse resultado socialmente útil à expansão e ao progresso da economia. Mas se ela se prolonga, os emprestadores e fornecedores de capitais, não ativos, livre do surprise effect, elevam desmesuradamente os juros, compensando-se previamente da desvalorização de seu dinheiro quando for amortizado e, então, os piores percalços se levantam ao processo econômico ótimo.

Admite BOULDING, além disso, que a inflação continuada, persistente e progressiva exerce efeito deletério sobre o desdobramento e renovação dos serviços essenciais do Estado, imprescindíveis ao próprio desenvolvimento, como os de educação, transportes e outros, que, deteriorados ou estagnados, suscitam pontos de estrangulamento para a economia.

"O desenvolvimento econômico pode expandir-se somente sobre uma plataforma estrutural de serviços básicos, de sorte que, se os recursos deles são desviados, o crescimento econômico pode entrar em colapso pela impossibilidade de obter-se pessoal competente, transporte adequado, ou de manter-se o tecido moral do Direito, dos costumes e do Governo".

Não vimos a verdade disso no quadro do Brasil nos dois anos antes da Revolução de 1964, com os juros de 2,3 e até 5% ao mês, pagos pelas empresas, com a ruína dos transportes, serviços educacionais e de utilidade pública, a par de notórios rasgões da contextura ética dos costumes, da administração e do Governo?

Não difere muito o libelo de GOTTFRIED HABERLER aos males da inflação, que, salvo raros casos em que constitui mal menor, representa um embaraço ao desenvolvimento.

Parece incontestável que o desenvolvimento, pelo menos na fase inicial, traz o séquito da inflação, por diferentes razões analisadas pelo prof. ROBERTO CAMPOS na Conferência da Associação Econômica Internacional, no Rio, em 1957. Nos países subdesenvolvidos, o apelo desenvolvimentista não é schumpeteriano, pela oferta graças, aos adiantamentos tecnológicos dos empresários, mas provém da procura das massas sequiosas de melhoria dos níveis de vida, levando os Governos a assumirem funções empresariais e a pressionarem os empresários no sentido do desenvolvimento.

Em contraposição, não há necessidade de demonstrar-se a impossibilidade do desenvolvimento numa quadra de depressão. As nações imaturas, aliás, além das crises de natureza endógena, isto é, provocadas pelas causas inerentes à sua vida interna, são arrastadas, como economias reflexas, pelos colapsos das economias dominantes. A ruína do café brasileiro em 1930, seguida da revolução política daquele ano, foi um reflexo da depressão econômica dos Estados Unidos em 1929.

33. POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO: ADEQUAÇÃO

Em conseqüência do acima ventilado, infere-se que a política fiscal de desenvolvimento, conquanto se funde em conceitos teóricos, há de ser adequada à própria estrutura que ela pretende modelar.

Os países subdesenvolvidos são profundamente diferentes entre si, por suas condições naturais assim como pelas de ordem cultural, de sorte que as "proporções" e "relações" a que se refere PERROUX assumem matizes especiais em cada caso.

O próprio conceito de subdesenvolvimento não aparece uniforme na definição dos diversos economistas. A -nação atrasada recebe essa qualificação em função do paralelo com o tipo de civilização das mais avançadas de nosso tempo. Todas as nações líderes de hoje foram subdesenvolvidas num século anterior.

Pode-se considerar o desenvolvimento à luz da mortalidade; do analfabetismo; da subnutrição; do consumo de energia elétrica; do papel de impressão, do nível de bem-estar, etc. etc.. Pode considerar-se que há subdesenvolvimento quando um país se revela incapaz de produzir para o padrão de renda e consumo que se reputa indispensável àquele nível de bem-estar.

E satisfaz perfeitamente o conceito que contentou o prof. GUDIN de que o país subdesenvolvido é aquele em que elevada proporção da população trabalha em atividades primárias (no sentido de COLIN, CLARK) com técnica rudimentar e baixo nível da renda per capita.

Repare-se bem que, nesse modo de entender, o subdesenvolvimento não resulta do predomínio das atividades primárias, como a mineração, a agricultura e indústrias extrativas, mas da técnica rudimentar, inadequada, obsoleta, inidônea para assegurar alto nível de renda per capita.

Os países desenvolvidos, em geral, mantêm um setor agrícola e extrativo ponderável, mas os operam com técnicas científicas de alto nível, como verdadeiras indústrias. É o caso, por exemplo, dos Estados Unidos e da Rússia que são líderes de várias produções agrícolas. E o handicap russo talvez resida em não ter atingido na produção agrícola o nível tecnológico dos Estados Unidos, aos quais já tiveram de comprar quantidades enormes de trigo.

Por outras palavras, subdesenvolvimento, nessa concepção, equivale à baixa produtividade, à produção irracional e antieconômica se julgada pelos padrões tecnológicos do nosso tempo nas nações mais civilizadas.

N. BUCHANAN e H. ELLIS, nos Approaches to Economic Development (1955), exprimem a mesma idéia de outro modo, quando traçam a linha diferencial entre países amadurecidos e imaturos na média de produção acabada, consumo e bem-estar material utilizada pelos habitantes. Entrariam no contraste não só os algarismos do produto nacional, da renda nacional, mas os de malária, analfabetismo, índices de duração da vida humana, saúde pública, roupa, alimentação, enfim, aspectos que, em grande parte, dão importância à organização legal e política.

Nesses países, - continuam aqueles autores, - a falta de acumulação de capitais provém não só da baixa renda mas também de certas peculiaridades da psicologia coletiva desses povos imaturos que revelam inclinações para formação de capitais economicamente neutros, como a construção de pirâmides, igrejas, museus, monumentos, etc.. "Uma das paradoxais características das economias subdesenvolvidas é a larga parte de seus magros capitais incorporados ao formalismo de cerimonial, ou do estético e simbólico".

O aparato dos marajás, sultões e soberanos do Oriente, as procissões e catedrais dos povos católicos, o esplendor do cortejos cívicos, o complexo arquitetônico das nações latino-americanas, etc., dão razão aos dois autores e nos fazem pensar nas 100 igrejas da Bahia colonial, nos seus festejos do 49 centenário, no Teatro Castro Alves, enquanto o Estado permanece de braços cruzados ante a obsolescência dos navios da Navegação Baiana, da ruína de suas escolas, da precariedade de suas estradas, etc. São também manifestações do chamado "efeito de demonstração" pelo qual os povos pobres imitam o conforto das nações prósperas.

Outro rasgo característico jaz nos fatores culturais, como a preferência pela educação de tipo clássico, com muito latim, nem sempre aprendido, em detrimento das matemáticas, ciências naturais e suas aplicações práticas. "A forte posição da Igreja na América Latina também parece ter retardado a especulação científica e a audácia intelectual: a Igreja Católica jamais encorajou, assim como nem sempre aceitou esses valores" - ajuntam os citados economistas.

MAX WEBER, por outro lado, mostrou a influência da ética protestante na formação do capitalismo moderno.

Esses aspectos culturais e também os institucionais oferecem importância do ângulo da Política Fiscal porque são susceptíveis de modificação ou melhoria pelas decisões da despesa pública, que é tão importante por seus efeitos em relação à economia quanto os tributos e empréstimos governamentais.

34. AUMENTO DA PRODUTIVIDADE E INDUSTRIALIZAÇÃO

Para muita gente, desenvolvimento é sinônimo de industrialização, isto é, pensam que sem esta, intensiva e dominantemente promovida os povos não escapam àquela baixa renda per capita com todo o seu cortejo de misérias.

COLIN CLARK ressuscitou um reparo do velho mercantilista WILLIAM PETTY, cuja Aritmética Política (o que chamamos hoje de estatística e contabilidade nacional), publicada em 1690, faz paralelos entre as condições econômicas da Inglaterra, França, e Holanda, concluindo que se "ganha muito mais pela indústria do que pela agricultura e mais pelo comércio do que pela indústria. PETTY chegou a essa conclusão comparando os salários dos lavradores ingleses com os dos marujos holandeses no século XVII. Bom mercantilista, entendia que a produção para o consumo, como a de vinhos, trigo, aves, carne, etc., não constituía riqueza, hic et nunc, ao passo que o ouro e as jóias são perenes. Mas ele pondera certas vantagens institucionais da Holanda, como o rol restrito de direitos aduaneiros, o juro barato, a liberdade de consciência, pois "os dissidentes político-religiosos são pessoas refletidas, sóbrias, pacientes e convencidas de que o trabalho e a atividade constituem dever para com Deus" (na edição francesa Oeuvres, 1o vol., págs. 270 a 282).

Dessa exumação do pensador do século XVII, resultou chamarem de "Lei de Petty" a que pretende medir o progresso e a maturidade dum país pela pequena proporção de indivíduos nas atividades primárias e pelo alto número, relativo, nas secundárias e terciárias.

Há verdade na observação e generalização, se entendermos que, quanto maior for o nível de produtividade, pelo emprego de grandes capitais, máquinas, irrigação, adubação e processos tecnológicos racionais na agricultura, tanto mais se liberarão braços para as demais atividades, barateando-se concomitantemente os alimentos e matérias-primas com que as atividades rurais abastecem a indústria e o comércio. Com tratores, semeadoras e outros implementas, um homem pode executar, num dia, tarefas agrárias que 10 ou 20 outros não realizariam no mesmo espaço de tempo. As aplicações práticas da química, da física, da biologia e de outras ciências permitem à mesma área produzir algumas vezes mais ou a uma vaca fornecer dezenas de litros de leite por dia, ou um carneiro só, pela inseminação artificial, fecundar centenas de ovelhas, etc.

Mas os exageros da incompreensão e do entusiasmo invocam a lei de PETTY, como bandeira para industrialização á outrance com abandono da agricultura, de sorte que, no Brasil, apareceria aquele quadro que o mercantilista célebre profetizou à sua pátria: - por efeito da corrida dos lavradores para os altos salários do comércio, os campos de cultura seriam abandonados e transformados em vergéis ou pastos de cavalos.

O papel da agricultura, em paralelo com o da indústria no impulso em prol do desenvolvimento econômico, foi objeto de lúcido estudo do economista hindu P. R BRAHMANANDA naquela conferência do Rio, em 1957.

Naturalmente, esses otimistas se esquecem de que os operários da indústria, empregados de comércio e todas as classes comem produtos da terra, vestem algodão, lã, seda, linho, e recebem da agricultura e pecuária inúmeras matérias-primas, desde o látex da borracha e o cacau do chocolate, até as madeiras, óleos, couros, fibras, etc.

A Inglaterra nunca pôde dispensar sua agricultura e voltou a encorajá-la depois do século XIX. Os Estados Unidos, a Alemanha, a França, a Itália, Japão, Rússia, Holanda, Dinamarca, Suécia, Canadá, a pequenina Suíça, enfim, os países amadurecidos, não se descuraram de suas atividades rurais e extrativas, que concorrem para o produto nacional com substanciais parcelas.

É oportuno lembrar aqui o estudo de YALE BROZEN, professor da Universidade de Northwestern (Illinois), sobre esse problema (nas Contribuições à Análise do Desenvolvimento - em honra a E. GUDIN, pág. 69 e segs.). Acredita ele que industrialização é mais conseqüência do que causa dos altos índices de renda, um subproduto destes.

A Argentina sofreu redução da renda per capita quando, depois da 2a Guerra, o peronismo quis industrializá-la com sacrifício da produção agrícola tradicional.

Mostra BROZEN que na Inglaterra a agricultura ocupa 5% dos braços contra 11% nos Estados Unidos, ao passo que, nestes, o setor secundário (indústrias) absorve 25% contra 35% no Reino Unido. Todavia, a renda per capita americana é de cerca do dobro da inglesa (US. $1.453 nos E. U. contra US. $773 na Inglaterra). O Canadá emprega 30% de seus braços em atividades primárias (silvicultura, agricultura e pesca), isto é, 6 vezes mais do que a Inglaterra e, na indústria, apenas 2/3 desta. Entretanto, a renda e o nível de vida são melhores no Canadá do que na Inglaterra. A Nova Zelândia ainda é menos industrializada do que o Canadá, mas proporciona renda per capita maior que a Inglaterra.

O setor primário na Suécia é proporcionalmente 4 vezes maior do que na Inglaterra; o secundário orça na proporção, 2/3 do da Grã-Bretanha, mas o nível de vida sueco é igual ao da Inglaterra.

Os Estados Unidos têm a maior renda per capita do mundo não porque são industrializados, mas porque investem mais capital, trabalho e know how em qualquer dos setores. Esse poderoso país é o maior produtor de trigo, milho, algodão, fumo, lacticínios, ovos, carne e outros alimentos em todo o mundo. Possui o maior rebanho de gado, produz carvão e petróleo e a parte maior de outros artigos do setor primário. Os Estados de Montana e Kansas, dependentes do setor primário, registraram em 1952 uma renda per capita de US. $1.700, maior do que a média americana de $1.453.

Ainda segundo YALE BROZEN, por outras razões, um país que deseja o progresso econômico e a industrialização deve começar por promover a produção agrícola, pois é significativo que a "revolução industrial" da Grã-Bretanha foi precedida pela "revolução agrícola". Cita ele o depoimento dum analista do desenvolvimento do Japão: "Raramente, senão nunca, um país alcançou substancial desenvolvimento sem prévia ou paralela expansão da agricultura e de outras atividades". (W. LOCKWOOD).

A propósito, vale notar que o VISCONDE DE AVENEL, historiador da economia e da estatística na passagem do século XIX para o XX, descreveu com espanto a expansão americana a essa época, salientando sobretudo os aspectos numéricos da produção e da produtividade agrícolas.

Se maior proporção de indivíduos em atividades terciárias fosse indício seguro de desenvolvimento, então, - diz JACOB VINER - o número de dentistas e cabeleireiros seria uma expressão de riqueza e de progresso.

Os Estados Unidos formaram capitais, em parte por empréstimos estrangeiros, mas, sobretudo, poupando parte considerável das rendas provenientes da produção primária e só quando este setor ficou saturado de investimentos foi que eles se dirigiram substancialmente para as indústrias. Essa observação de BROZEN coincide com o que se passou e ainda se passa no Brasil, onde a indústria paulista se levantou sobre os alicerces das poupanças possibilitadas pelas grandes safras e altos preços do café, quer para os fazendeiros, quer para os exportadores.

E, ao lado dos seus milhares de fábricas, São Paulo vende, além dos produtos agrícolas de exportação, como café, algodão, açúcar, etc., também frutas, legumes, aves e ovos, etc., para os demais Estados. Outro tanto ocorre no Rio Grande do Sul.

O desenvolvimento pode ser medido também em termos de aplicação relativa de adubos e de produção por hectare. A Bélgica, p. ex., emprega 294 toneladas para 1.000 hectares contra 0,55 tono que a Índia usa para a mesma área, segundo BUCHANAN e ELLIS. Esses mesmos autores confirmam o reparo de BROZEN: - sem os aperfeiçoamentos agronômicos do século XVIII, o desenvolvimento industrial da Inglaterra não teria sido possível, pois ainda em 1800 o europeu típico era camponês. Os progressos agrícolas da Alemanha, depois das guerras bonapartinas, também foram fatores da evolução desse país para as indústrias.

Mais ainda: "a mesma lógica que recomenda a principal ênfase nas medidas diretas para melhoria das técnicas agrícolas e de implementes nas regiões rurais também deve aconselhar a orientação de larga porção dos primeiros investimentos nas indústrias cujos processos sejam intimamente associados com a agricultura" (BUCHANAN e ELLIS).

Um dos segredos do êxito industrial do Japão, segundo LEWIS (Econ. Growth) foi exatamente o de ter racionalizado e encorajado simultaneamente a agricultura, a pesca e outras atividades primárias.

Os mesmos BUCHANAN e ELLIS afirmam que não há base na análise econômica para afirmar-se a inferioridade da agricultura no processo do desenvolvimento econômico. E recordam a ponderação de grande mestre: "A má distribuição de recursos entre agricultura e indústrias é raramente causa principal da pobreza e atraso, exceto onde o governo, através de tarifas, tributação discriminatória, política de despesas e malogro de prover facilidades - não diferenciais em relação a regiões - para educação, saúde, treinamento técnico, é ele próprio o responsável por essa distribuição nociva".

É ocioso recordar que a escolha duma Política Fiscal pressupõe no órgão planejador uma posição nítida nesse assunto, já que nem sempre as mesmas medidas são favoráveis à agricultura e às indústrias, além de algumas delas (por exemplo, o imposto territorial) serem específicas para fins rurais e outras para a indústria (p. ex., reduções de impostos para lucros acumulados ou incorporação destes ao capital).

Aceito o ponto de vista, que nos parece certo, da necessidade de fomento simultâneo da agricultura e das indústrias, senão destas depois daquelas, a política financeira deve visar indiscriminadamente ao aumento da produtividade, em ambas, sem discriminação em favor duma às expensas da outra.

35. POLÍTICA COMERCIAL E PROTECIONISMO

Outra tendência, a nosso ver condenável, é a que identifica industrialização com protecionismo. A controvérsia sobre este data do mercantilismo há quatro séculos e, do ponto de vista das tarifas liberais, encontra um marco de pedra branca no famoso teorema dos custos comparados de DAVID RICARDO, que, um século e meio depois, ainda é reproduzido e comentado pelas obras contemporâneas.

GOTTFRIED HABELER, um dos maiores economistas de nossos tempos, reelaborou o teorema, partindo do célebre exemplo em que Ricardo procura provar que, hipoteticamente, Portugal teria mais vantagem em especializar-se na produção de vinhos e trocá-los por tecidos ingleses, ainda que tivesse vantagens, em termos de custo calculado pelo trabalho, no fabrico de ambas as mercadorias. E suas conclusões não abonam o protecionismo.

No século passado, FREDERICO LIST fez-se o campeão da política protecionista, que antes da 2a guerra veio a encontrar novo defensor em MANOILESCO, em obra largamente divulgada. Sobre esse assunto, KEYNES tergiversou.

Se o protecionismo alfandegário por si só promovesse o desenvolvimento, o Brasil não teria estado atrasado, até a 2a Guerra, porque desde a tarifa de ALVES BRANCO, há mais de século, pratica-se uma política protecionista. Paraguai, Bolívia, Libéria seriam também economias maduras se bastasse tão fácil expediente fiscal, por demais usado em todo o mundo.

Essa matéria é bastante controvertida, de sorte que remetemos os interessados nela para a bibliografia especializada, parecendo-nos particularmente recomendável, dentro dela, o Comércio Internacional, do prof. G. HABERLER, onde, ao lado da discussão teórica, há profundo exame da política comercial, com análise dos argumentos pró e contra o protecionismo. Este é útil e eficaz para o desenvolvimento, mas se for coordenado com outros instrumentos da Política Fiscal e da Política Legislativa geral.

36. POLÍTICA DE FORMAÇÃO DE CAPITAIS

Dependendo o desenvolvimento, seja o agrícola, seja o industrial, de maciços investimentos nos setores privado e público simultaneamente, a Política Fiscal, nas quadras de pleno-emprego, deverá ter como fito precípuo o favorecimento da poupança e sua orientação para os setores que se reputam indicados àquele alvo.

No no 32, focalizamos a imprescindibilidade da coordenação da política compensatória da conjuntura com a que pretende alterar e aperfeiçoar a estrutura. Isso importa dizer que o primeiro passo há de encaminhar-se para a estabilidade, como condição de bom sucesso do desenvolvimento. É admissível que leve e breve tendência inflacionária possa influir beneficamente no processo, mas há sobradas razões, inclusive as da experiência, para afirmar-se que uma inflação prolongada se torna autodestrutiva em relação àqueles possíveis benefícios na fase inicial.

Isso é tanto mais importante, quanto o desenvolvimento dum país tende a desencadear o processo inflacionário, mormente se isso se realizar no sentido da industrialização.

Pela conjugação da política de desenvolvimento com a da conjuntura, esta última deve manter as tendências ótimas, não permitindo a recessão, nem que dure ou se exacerbe a ligeira inclinação inflacionária de caráter cíclico ou decorrente do próprio processo desenvolvimentista.

Um dos pontos mais delicados na política de formação de capitais reside na crença, que estudamos já, de que a tributação deve poupar os altos níveis de renda e fortuna, dado que eles revelam menor propensão ao consumo e, com essa atitude do fisco, recebem maiores incentivos os investimentos.

IRVING FISHER, em 1941, bateu-se pela isenção da poupança, ou mais exatamente do autofinanciamento, fazendo o contraste do que ocorreria com a incipiente indústria dum ferreiro hipotético, Mr. Forward, (muito parecido com o real Henry Ford), que reinvestisse desde 1900 todos os lucros sistematicamente até 1940, quando, numa tendência à progressão aritmética, senão geométrica, sua empresa seria um império, dando empregos a dezenas de milhares de indivíduos. Caberia ao imposto de herança, então, recolher parte considerável da riqueza acumulada pelo próvido Mr. Forward.

Resta saber se Ford teria tido os mesmos incentivos se, sem os impostos de renda, a União e os Estados não houvessem recortado seu país de rodovias de alto padrão, tornando possível não só o largo uso de automóveis e caminhões, mas também o aumento da velocidade e capacidade de carga desses veículos.

Além disso, a redistribuição da renda nacional realizada pela tributação pessoal e progressiva criou parte do mercado para os carros baratos de Ford.

D. GRAVE e H. C. WALLICH observaram que, no Chile, houve deliberada política fiscal de contemporização com as classes opulentas, na suposição de que estas invertem e poupam mais do que as chamadas baixas rendas. Todavia, ninguém ignora que a inflação do Chile vem sendo uma das mais dramáticas em nosso continente.

A propósito desse fenômeno na república irmã do Pacífico, há a considerar o estudo de PRADOS ARRARTE com base nos inventários e balanços das principais sociedades anônimas daquele país nos últimos anos, quando mais grave se apresentou a derrocada do peso chileno.

Pretende ARRARTE, à luz desse estudo empírico, que a inflação chilena permitiu a acumulação de somas de capital real maiores do que se poupariam numa fase de estabilidade, possibilitando destarte maiores investimentos. Mas o mesmo investigador observou também que as maiores inversões daí oriundas não geraram aumento proporcional do produto por motivos que teriam diluído o esforço de capitalização numa produção mais baixa por unidade de capital.

Já vimos que, pelo depoimento de SHULTZ no Congresso dos Estados Unidos sobre a política econômica estrangeira, o Chile estaria sofrendo uma perda de 20% a 25% abaixo do seu produto (out-put) simplesmente porque não se curou de sua inflação crônica.

As considerações acima, - esclarecemos, foram escritas antes da revolução que culminou com o fim trágico do Presidente Allende, em setembro de 1973.

Notam BUCHANAN e ELLIS que "prósperos proprietários de terras, comerciantes e industriais poupam; mas suas poupanças freqüentemente não seguem para aquelas formas que incrementam a produtividade da economia" (pág. 301).

37. DESPESA PÚBLICA NA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO

Em páginas anteriores (no 22), mencionamos que o prof. LAUFENBURGER, no Congresso de Finanças de Roma (1948), sustentou a tese de que a despesa pública se revela mais eficaz para a Política Fiscal do que a tributação de caráter extra-fiscal, ao passo que BILAC PINTO, naquela reunião internacional, redarguiu que ambas as técnicas, são imprescindíveis. Não há dúvida do acerto da sensata advertência do professor brasileiro.

Mas uma Política Fiscal de desenvolvimento, por isso que não se pode olvidar da parte que, no processo, cabe aos serviços públicos do Estado, há de encarar os fins a que se destinam os gastos governamentais.

País subdesenvolvido é também e, sobretudo, país de analfabetismo, endemias, baixos índices sanitários, transportes miseráveis, estradas lamacentas, portos açoreados (lembremo-nos de Ilhéus!), corrupção administrativa, peculato e prevaricação eleitoral, desperdícios, obras suntuárias e improdutivas, etc., etc..

Tudo isso constitui a culpa do Estado, que, em parte, deve melhorar seus padrões de moralidade e eficiência, mas, por outra parte, necessita de investir para educar, sanear, policiar, estabelecer a rede de transportes, comunicações, portos, crédito à produção, etc., etc..

Será inútil o esforço do Estado em fornecer incentivos à formação de capitais, ou reuni-los por meios tributários tendentes à poupança compulsória, como empréstimos forçados, impostos sobre a despesa, congelamento de salários, etc., se a precariedade da utensiliagem de serviços públicos permanecer na posição ingrata de maior dos pontos de estrangulamento.

As pesquisas agronômicas, as estações experimentais, o aprendizado técnico, as investigações científicas aplicadas, etc., representam ônus pesadíssimo para as empresas privadas e, por outro lado, interessam a toda a coletividade. Deve o Estado assumir o encargo de toda essa organização técnica à disposição dos produtores, do mesmo modo que mantém as escolas especializadas do Exército, da Armada, da Aeronáutica, do Estado Maior, etc..

As Nações Unidas, em agosto de 1950 (11a sessão do ECONOMIC AND SOCIAL COUNCIL, Genebra), recomendaram: "O desenvolvimento econômico exige a execução não somente de projetos autoliquidáveis, mas também de outros projetos em campos como o dos transportes, energia, comunicações, saúde pública, instituições educacionais e habitações (housing) que, conquanto nem sempre sejam autoliquidáveis, justificam-se em razão de seus efeitos indiretos ou pela produtividade e rendimento naturais".

Repetindo vários economistas, como MARSHALL, ou homens d'Estado, como RUY, tem insistido vivamente o prof. E. GUDIN em que o mais reprodutivo investimento, para os projetos de quantos sonharam desenvolver rápida e eficazmente o Brasil, é o da educação. Basta lembrar o truísmo de que o primeiro fator de produção é o homem física, moral e intelectualmente apto.

38. TRIBUTAÇÃO E DESENVOLVIMENTO

Argumento muito louvado em prol de favores fiscais à burguesia, que alcançara o poder no século XIX, era o de que impostos sobre a renda e a herança provocavam o êxodo dos capitais. Estes não tinham pátria e procuravam a hospitalidade dos países que os remuneravam bem e não os perseguiam com as exigências do fisco.

Naquela época, havia, realmente, grande mobilidade de capitais. Era fácil transferi-los dum pais para outro. A praça de Londres funcionava como grande câmara de compensação do mundo.

Mas o argumento, pouco a pouco, foi perdendo a importância porque, para os capitalistas, o mais importante não consistia em não pagar tributos, mas em gozar de condições jurídicas e políticas de segurança, a par de oportunidades de colocação das disponibilidades. Nações novas e irriquietas, que trocavam violenta e abrutamente de instituições e padeciam juízes corruptos, ou que não dispunham de amadurecimento tecnológico e boa rede de serviços públicos, não poderiam oferecer possibilidades ótimas de investimento. Nenhum capitalista poderia arriscar somas vultosas em indústrias nos países anemizados por endemias, banditismo, pronunciamentos militares, inflação crônica, ou destituídos de transportes ferroviários, comunicações telegráficas, bolsas de fundos mobiliários e todos os elementos de êxito dos grandes negócios.

Ora, como todos os Estados cultos e economicamente desenvolvidos passaram a tributar os proventos dos capitais, a conveniência de emigração destes anulou-se pouco a pouco. Para onde quer que fossem, com segurança, lá estava o fisco a espreitá-los com as mesmas exigências.

No auge do seu esplendor, a Inglaterra foi dos primeiros países que começaram a tributar as rendas do capital. Provavelmente os impostos americanos sobre os lucros dos investimentos e sobre a renda individual das pessoas físicas são dos mais altos de todo o mundo, na atualidade. Isso não impede que Nova York seja o coração financeiro do universo e, ali, se concentrem os maiores capitais, a despeito de vigorarem impostos mais suaves no Brasil e noutros países que ainda não apresentam as mesmas condições de segurança política, jurídica ou econômica. Os homens de negócios que os preferirem buscarão compensação ao risco ou aos estorvos e incômodos, pedindo juros ou lucros maiores.

A estabilidade da moeda há de representar sempre um dos maiores empecilhos ao êxodo de capitais. Os países da América Central e do Sul, inclusive o Brasil, debatem-se na inflação crônica, com surtos agudos e não reprimidos. Suas moedas não têm curso internacional, de sorte que seus governos são obrigados a lançar mão de atos de autoridade contra repatriamento de capitais ou transferência de respectivos dividendos e rendas.

Se um milionário recebe 500.000 dólares de dividendos de ações ao portador, no Brasil, pagará US. $140.000 de imposto de renda e ficará com USo $360.000 para consumir ou aplicar em novos investimentos. Entretanto, nos Estados Unidos, com os mesmos US. $500.000 de dividendos, pagará, a título de imposto de renda US. $402.456 e ficará apenas com US. $97.544 líquidos, se for casado e tiver dois filhos. Se for solteiro, ficará apenas com US. $70.726 de saldo. É verdade que, sob o impacto da estagflação essa tributação drástica foi atenuada para 1975.

Entretanto, é pequena, nos Estados Unidos, a famosa emigração de capitais, a despeito dessa tributação espetacular. Por quê? Pela segurança jurídica e econômica (sobretudo a relativa estabilidade da moeda), pelas oportunidades de investimento devido à maturidade tecnológica do país e por seus excelentes serviços públicos, que são essenciais à produção. E ainda porque, se forem investidos no estrangeiro, além do pequeno imposto cobrado por este, os investidores pagarão os impostos americanos. Ora, eles concordam em exportar capitais, mas pessoalmente não pretendem emigrar para países que lhes não proporcionam as mesmas condições de clima, estabilidade política, bem-estar, cultura e conforto.

Todavia, a legislação americana concede deduções dos impostos pagos no estrangeiro pelos capitais americanos investidos fora dos Estados Unidos, assunto que foi objeto de monografia de ELISABETH OWENS (Foreign Tax Credit, 1961).

A despeito desses tributos esmagadores, grande esforço desenvolve o governo americano para impedir a entrada de indivíduos de todos os povos no afã de fixação nos Estados Unidos. Com dinheiro ou sem ele, ninguém quer sair e muitos querem entrar e ficar nesse país de altos impostos.

39. TRIBUTAÇÃO E FORMAÇÃO DE CAPITAIS

Indubitavelmente, a tributação pode estorvar a formação de fortunas de indivíduos, se deles retira parte considerável das rendas que seriam poupadas. O exemplo daquele contribuinte que, recebendo US. $500.000 de dividendos, fica reduzido a US. $97.544 é por demais ilustrativo, sobretudo se o compararmos com outros, como Henry Ford, os quais, no começo do século, quando não havia imposto de renda nos Estados Unidos, puderam acumular e investir quanto ganharam, formando fortunas colossais, razão pela qual IRVING FISHER advogou a isenção fiscal da poupança.

Mas essa verdade não prova que um país empobreça por efeito de tributação enérgica, nem perca a prosperidade ou a capacidade de produzir e desenvolver-se. Depois dos impostos vigorosos provocados pelas grandes guerras, os Estados Unidos atingiram o máximo de sua prosperidade e de sua capacidade produtiva. Alguns indivíduos podem enriquecer menos, mas a riqueza nacional será a mesma e provavelmente maior.

É que o Estado redistribui pelos canais da despesa quanto retira do setor privado pelos tentáculos da receita, exceto quando gasta no estrangeiro sem, contrapartida deste, como no caso do Plano Marshall, Ponto 4, ou com a remessa e a manutenção de forças expedicionárias, etc.. Aliás, essas despesas no exterior podem ser úteis à política do país que as faz, senão à sua própria economia.

Alguns indivíduos ficam menos ricos do que seriam sem aqueles impostos brutais, mas não diminuiu o total da renda nacional. Alteraram-se as parcelas, pela transposição de unidades de algumas para outras, mas a soma total permanece a mesma. E a melhor repartição de renda nacional pode garantir o mercado interno vigoroso e receptivo sem cuja existência não se poderá pensar em desenvolvimento racional do país.

Se certos impostos não houvessem sido majorados no Brasil, a partir de 1947, é possível que alguns indivíduos fossem hoje mais ricos, mas a Nação nada perdeu, antes ganhou, porque, p. ex., foi investida na captação da energia hidráulica de Paulo Afonso e outras represas parte do que eles teriam consumido ou investido em coisas menos úteis para a coletividade.

O importante é que o Estado aplique o produto da tributação eficazmente em fins de interesse da comunidade e não em despesas extravantes e socialmente inúteis.

Por outro lado, no mundo contemporâneo, deliberam sobre o investimento os chefes de empresas e não os proprietários, isto é, os acionistas. Estes são possuidores do capital, mas não têm habilitações técnicas para o planejamento e execução da produção, com a complexidade das indústrias de hoje. Contentam-se em receber o dividendo e entregam-se ao discricionarismo de diretores que, não raro, possuem apenas 2% a 5% do capital da empresa.

O caráter fragmentário desse capital, que provém de 1.000, 10.000, 50.000, ou mais acionistas, muitos deles titulares de pequenas parcelas, mostra que para os investimentos não há necessidade de a fortuna concentrar-se em poucos indivíduos ou famílias, que deveriam escapar ao fisco para que não se perturbasse o processo produtivo.

A tributação severa e progressiva das grandes fortunas e das grandes rendas, nos países que as realizaram, como a Inglaterra, os Estados Unidos, a Suécia, a Suíça e outros, teve como conseqüência a modificação da pirâmide da distribuição da riqueza individual: o vértice ficou truncado, diminuindo as fortunas excepcionais, mas elevou-se o padrão de vida das demais classes, quer porque recebessem rendimentos, quer porque a ampliação dos serviços públicos e da previdência lhes trouxesse outras vantagens e utilidades.

Foi-se o tempo em que cada herdeira americana levava dotes de milhões de dólares aos aristocratas ingleses com os quais se casavam na segunda metade do século XIX.

Essas considerações mostram que, quanto mais violenta for a tributação baseada na capacidade contributiva dos indivíduos, tanto mais a atividade financeira aparece como processo de repartição de encargos e redistribuição da renda nacional. Fora de qualquer ponto de vista ideológico, essa redistribuição propicia a permanência e o crescimento da prosperidade geral, assim como as possibilidades de desenvolvimento, embora alguns sustentem que este depende da concentração de capitais em grupos restritos.

Sob esse argumento, advogam tributação benévola para tais capitais e grandes fortunas ou rendas. As classes mais opulentas agarram pelos cabelos esses raciocínios simplistas e advogam, em nome do desenvolvimento nacional, as teses mediante as quais a burguesia, no século XIX e no começo deste, acastelou-se em privilégios fiscais, atirando ao operariado o peso dos impostos indiretos.

Mas economistas neutros, que meditaram sobre os problemas de expansão nacional intensiva dos países imaturos, não desdenham, para cobertura dos investimentos públicos ou semipúblicos, os impostos especiais sobre o capital, ao lado do crédito externo e das, demais receitas.

Esses estudiosos sublinham os riscos das perturbações inflacionárias suscitadas pela política do crescimento, ou que, para esta, alguns julgam imprescindíveis, porque, às vezes, têm servido realmente de estímulo à industrialização, quando não de financiamento dela.

"Se uma inflação conduz a criar poupanças, reduzindo, pela alta dos preços, o poder aquisitivo de certas rendas em bens de consumo, ela engendra, por outro lado, - escreve o prof. LEDUC - rendimentos suplementares sobre os quais exerce mais pronunciada propensão a consumir. O processo é bem conhecido: a inflação arruína o espírito de poupança, incita os investimentos improdutivos, sob a forma de stock de especulação, ouro, bens suntuários ou operações imobiliárias, e tanto pelo aumento da procura dos bens de importação quanto pela fuga dos capitais, tende a desequilibrar o balanço dos pagamentos exteriores". Não foi o retrato do Brasil depois da última guerra?

Pelas mesmas razões, aquele economista, como relator geral do I.I.F.P., no Congresso de 1951, em Londres, dedicado ao estudo da política fiscal adequada à expansão dos países atrasados, recomendou, que "o imposto deve, em primeiro lugar, drenar para o Tesouro a maior parte das somas necessárias ao funcionamento dos serviços públicos e também para a execução dos programas de desenvolvimento cuja cobertura financeira tiver de ser assegurada pelos dinheiros públicos. Evidentemente, trata-se de tributação extrafiscal que também favoreça as propensões à poupança e os incentivos à compra de títulos públicos ou de investimentos reputados como os mais vantajosos no desenvolvimento planejado, desencorajados aqueles julgados improdutivos ou inoportunos. Serão atacadas pelo Fisco "as despesas suntuárias, os consumos não necessários, operações puramente especulatórias, em contraste com o tratamento benévolo para os capitais sadiamente empregados e rendas de atividades compatíveis com as exigências da evolução racional".

Em resumo, a fiscalidade constitui instrumento essencial da política de expansão dos países subdesenvolvidos. Mas não é o único. Além das considerações econômicas ligadas ao aparelho de moeda, crédito, comércio internacional, peculiaridades da estrutura, há que indagar-se não só das causas gerais da atrofia ou tardo crescimento do país - algumas delas extraeconômicas - mas também do alvo imediato a ser atingido: expansão agrícola? industrial? ou qual a proporção ótima entre ambas?

Em geral, nessas nações imaturas e psicologicamente hipersensíveis, exacerba-se o nacionalismo "ufanista" e exalta-se a sôfrega industrialização á outrance.

Sem dúvida, o desenvolvimento econômico deve expressar-se pela elevação do produto nacional e do rendimento per capita. A industrialização a assegura e, segundo muitos, melhora as condições da agricultura. Mas essa é básica, quer como meio de alimentar barata e suficientemente a população, quer de provê-la de grande parte das matérias-primas e de produtos exportáveis a preços racionais.

No caso especial do Brasil do pós-guerra, a transformação caótica da estrutura econômica tem olvidado essas cogitações do bom-senso com catastróficos resultados que se manifestam pela inflação e pela ruína do país no comércio internacional. O Brasil ainda depende deste para importação de quase metade do trigo que come, a despeito das potencialidades da triticultura nacional, uma população a crescer no ritmo de 3% cada ano. Trigo e petróleo representam 30% do valor das importações que, no balanço de pagamentos, não estavam cobertos pelas exportações, reduzidas quase ao café, cacau e pouco mais, dado que o resto é produzido a preços superiores aos do mercado internacional.

Todavia, depois da Revolução de 1964, sobretudo, a pauta de exportações já registra parcelas de manufaturados. Por outro lado a Política Fiscal da Constituição de 1967 e da Emenda no 1, de 1969, oferece incentivos à exportação dos produtos industrializados.

Essas trivialidades não podem ser dissimuladas na formulação de qualquer política fiscal de desenvolvimento, que, além de não depender apenas do protecionismo aduaneiro e de crédito inflacionário, há de começar pela corajosa eliminação das depressed areas internas: no caso do Brasil, as imensas regiões inexploradas do Norte e as desérticas do Nordeste.

40. AS ISENÇÕES E SUBSÍDIOS

Quando não se sonhava falar em Política Fiscal de Desenvolvimento, já os governos a praticavam largamente sob a forma de isenções a indústrias novas ou subsidias à exportação, garantias de juros e empreendimentos ferroviários, etc..

Na legislação brasileira, tanto federal quanto estadual e municipal, há copiosa coleção de textos nesse sentido.

Usinas de açúcar, por exemplo, gozaram da isenção de direitos alfandegários para máquinas, peças, pertences, etc.. O decreto-lei no 300, de 1938, regulou e consolidou várias dessas isenções da legislação anterior.

A política cambial relativamente, nos anos 40s e 50s, também encorajou indústrias através de taxas especiais, mais favoráveis, ou da permissão da entrada de capitais estrangeiros, como investimentos com certas garantias para transferência de dividendos e amortizações. Essas técnicas cambiais, conquanto eficazes e muitas indústrias assim se transportaram para o Brasil, - ofereciam o perigo das fraudes de sobrefaturamento das máquinas, para venda das divisas excedentes do preço real no câmbio livre ou no negro.

Algumas opiniões recomendam a política de subsídios ao invés da política de isenções, pois estas não permitem seguro cálculo de custos e criam embaraços à competição, dado que são concedidas por tempo limitado, de modo que algumas empresas passam a gozar delas quando já se esgotou o das que a precederam. Uma lei da Bahia outorgava as isenções apenas pelo resto do tempo de que dispunham as primeiras empresas beneficiadas.

Outro problema, na política de isenções, resulta da adequação a cada tipo de imposto, segundo seus efeitos e repercussões. Como regra geral, são recomendáveis as isenções de tributos que oneram efetivamente o empreendimento em sua fase embrionária e de formação, matando o incentivo de a empresa assumir riscos exatamente no momento em que mais necessita de recursos. Os impostos de transmissão inter-vivos para aquisição de terrenos ou edifícios, de incorporação ao capital de sociedade, os selos para constituição desta, contratos de financiamento, etc., estariam no caso de merecer a isenção.

Isso foi bem compreendido pelos autores dos projetos dos quais resultou a Emenda Constitucional no 18, de 1965, que, em suas grandes linhas, sobrevive na Emenda no 1, de 1969, em vigor. Por esses diplomas, foram atenuados os inconvenientes do imposto de transmissão da propriedade imóvel entre vivos e do imposto de selo, hoje limitado a operações de crédito, seguros, etc., em bases mais racionais. É expressiva, a esse respeito, a Exposição de Motivos do Ministro OTAVIO BULHÕES ao Presidente CASTELO BRANCO a propósito da Emenda 18/1965.

Não cremos, entretanto, que haja razões convincentes em favor da isenção dos impostos de consumo (hoje, imposto de produtos industrializados, - I.P.I.) que, em geral, dão margem à repercussão para os consumidores e não oneram efetivamente os produtores. Isenções desses impostos são verdadeiros subsídios, dádivas às firmas. Nesse caso, mais vale conceder ostensivamente o subsídio e cobrar o imposto, o que possibilita o cálculo de custos.

Exceção, todavia, deve ser feita para as mercadorias industrializadas, que se destinam à exportação, porque, nesse caso, o tributo avantaja os competidores internacionais. Por isso, o I.P.I., em princípio, não atinge aquelas mercadorias, segundo a legislação específica. E, pelo art. 23, § 79, da Emenda no 1/1969, o I.C.M. está excluído das operações, que destinem ao exterior produtos industrializados, ou, quando a lei o determinar e indicar outros ainda que não industrializados. A dificuldade prática reside na identificação de produtos industrializados que servem de matéria-prima, como produtos semiacabados, para fabrico das mercadorias finais. O Supremo Tribunal já considerou industrializados, para os efeitos do art. 23, § 79, da Emenda no 1/1969, as madeiras serradas, a carne congelada, as tortas vegetais, etc. Mas recusou fazê-lo para algodão em pluma, o sisal, etc..

Desde o século passado, com apoio de LEON SAY, quando ministro da Fazenda no alvorecer da 3o República Francesa, foi usado encorajar a produção do açúcar de beterraba mediante a tributação da média de vendas dos anos anteriores para induzir o fabricante a ultrapassá-la, gozando da isenção para os excedentes.

No programa de Estabilização do Ministério da Fazenda, em out.-nov. 1958, foi proposta uma política de isenções e reduções para os condomínios de ações, sociedades de investimentos, acumulações de lucros-não distribuídos, reajustamento do valor do ativo imobilizado e incorporação das reservas ao capital da empresa, etc.. Essas duas últimas formas vêm sendo repetidamente praticadas desde 1951. Paralelamente, aquele programa visou a punir as especulações imobiliárias sob a forma de incorporação de edifícios e loteamento de terrenos. Pretenderam até aplicar coeficientes esmagadores sobre a renda rural.

Depois de 1964, a política de incentivos à subscrição de ações de sociedades anônimas de capital aberto foi largamente ampliada por diversos diplomas federais (p. ex., Dec.-Lei 157, de 1967), assim como para investimentos na pesca, reflorestamento, construção de hotéis para turismo, mineração, etc.

As Nações Unidas, naquelas recomendações de 1950, em Genebra, batem na tecla de o desenvolvimento alimentar a si mesmo, pelo investimento, sugerindo sindicatos bancários e bancos específicos com participação dos demais bancos e empresas da indústria nacional, a fim de, através de investimentos estrangeiros, orientá-los na direção dos empreendimentos essenciais. Insistem em que, além da poupança nacional há que interessar capitais estrangeiros sob a forma de investimentos diretos, colocação em valores do Estado, obrigações de investimentos privados ou públicos, etc..

Não está fora de oportunidade lembrar aqui o relatório da Missão ABBINK (Min. Faz. - Comissão Mista Brasil-americana de Estudos Econômicos; Relat. ao Min. CORRÊA CASTRO em fev. 1949), que aprecia algumas realidades brasileiras e oferece sugestões para corrigi-las no sentido do desenvolvimento.

Dentre essas sugestões e ponderações, merecem referência as que dizem respeito a:

a) reorganização do mercado mobiliário ou de títulos;

b) "o desenvolvimento industrial e o agrícola devem caminhar paralelamente. A deficiência da produção agropecuária e dos transportes têm sido fatores importantes no aumento dos preços e, portanto, no agravamento da inflação";

c) política adequada "com relação ao comércio estrangeiro, sem o qual nenhum desenvolvimento será possível no Brasil"; d) "controle da inflação é vital para um desenvolvimento balanceado na economia";

e) o Brasil, para prosseguir no desenvolvimento, há de recorrer à tributação, mas "a maioria das atuais taxas e impostos já é elevada em relação às de qualquer país da América Latina";

f) a cédula G (imposto de renda dos fazendeiros) subestima a renda real, porque "muitos Estados não modificaram, durante anos, os métodos de avaliação das terras, embora se tenha verificado um aumento contínuo dos preços, das rendas em dinheiro e do valor das terras no mercado";

g) abolição das ações ao portador;

h) eliminação do dever de declarar rendas em relação às pessoas isentas pelas deduções de família, etc., suprimindo-se 48% de trabalho inútil das repartições fiscais;

i) elevação da tributação de lucros imobiliários;

j) medidas para elevação das cotações baixas das apólices, a despeito do pequeno montante da dívida e de pagamento escrupuloso dos juros;

k) mau efeito da subscrição compulsória de títulos do Tesouro;

l) medidas para melhoria do crédito público: 1) prazo definido e expresso de vencimento; 2) prazo de resgate para todos os títulos; 3) supressão das letras obrigatórias para 20% do valor das divisas dos exportadores (hoje já abolidas); 4) supressão da concorrência entre títulos federais, estaduais e municipais; 5) consulta aos corretores sobre época de lançamento, etc.; 6) pagamento pontual e fácil dos juros, utilizando o Banco do Brasil, as Caixas Econômicas e Correios locais; 7) propaganda ativa dos títulos; 8) operações do Banco Central para sustentação das cotações.

Várias dessas sugestões foram postas em prática nos últimos anos. Melhorou-se sensivelmente a técnica o do imposto sobre a renda. Outras foram repelidas, aliás, quase sempre, com razão. A tributação dos lucros imobiliários foi reconhecida insensata num período de forte e contínua inflação. Já está suprimida para as pessoas físicas e, quando o lucro for incorporado ao capital, por 5 anos no mínimo, também para as pessoas jurídicas ou firmas (Dec.-lei no 1.260, de 26-2-1973). Os empréstimos compulsórios ficaram reservados à União, para casos excepcionais (art. 15, do Cód. Trib. Nac.; e, para a Eletrobrás). (Lei Complem. no 13, de 13-11-1972).

41. COOPERAÇÃO FINANCEIRA EXTERIOR

Ao lado da formação de capitais pela poupança interna, um país pode acelerar seu desenvolvimento pela importação de fundos estrangeiros quer sob a forma de empréstimos ao Estado ou a empresas privadas, quer sob a modalidade de investimentos diretos, associação de fundos estrangeiros com firmas nacionais, etc.

Grande parte da expansão brasileira desde a Independência até a 1a Grande Guerra proveio duma corrente de empréstimos ao Tesouro Imperial, às Províncias e até aos Municípios, além de investimentos ferroviários, portuários, ect., sob a forma de concessões, às vezes com garantia de juros, outras com cláusulas de reversão, etc.

O desenvolvimento dos Estados Unidos e do Canadá, a par de poupanças oriundas do setor primário, nutriu se de copiosos empréstimos ingleses, franceses, etc. Ao irromper a 1a Guerra (1914-1918), os Estados Unidos eram nação devedora aos principais mercados financeiros da Europa. Ao findar-se aquela guerra estavam invertidas as posições: - pelos fornecimentos e empréstimos, aos beligerantes, aquela nação passou a credora dos seus aliados, que a haviam financiado ao longo dum século.

Esse fenômeno de nacionalização das dívidas estrangeiras ocorreu também com o Brasil, a Argentina e outros países depois da 2a Guerra, quando a Inglaterra resgatou os débitos de congelados comerciais com a entrega de títulos públicos, ações de estradas de ferro e outros papéis procedentes dos investimentos britânicos desde o século XIX.

Aquela dívida externa, contraída desde 1825 até 1930, é hoje, em relação ao produto nacional bruto, ou à receita federal, quase nula.

A política fiscal pode coadjuvar a política de atração de capitais estrangeiros e, nesse sentido, há países, como Uruguai, Porto Rico e outros, que os não tributam, nem às suas rendas.

Todavia, a primeira condição de entrada expedita de fundos estrangeiros parece ser a estabilidade da moeda. Inflações crônicas afugentam os emprestadores ou tornam onerosíssima a restituição. Isso depende também, é óbvio, do balanço de pagamentos.

Os países de moeda avariada, como o Brasil, são obrigados a adotar medidas restritivas da transferência dos juros e amortizações dos capitais estrangeiros investidos, o que os descoroçoa.

Problema importantíssimo nessa matéria são as tributações internacionais (double taxation, overlapping, etc.). Se um capitalista americano, por exemplo, empresta ou investe no Brasil, terá que pagar imposto sobre a renda ao fisco brasileiro (competente pela sede de fonte) e, outra vez, o mesmo imposto ao fisco americano (competente pelo domicílio do beneficiário da renda).

A Sociedade das Nações fez estudar esse assunto, há mais de 30 anos, não só por financistas mas por funcionários fiscais de alta competência técnica.

Os Estados procuram resolver esse assunto mediante convenções bilaterais ou plurilaterais.

A International Fiscal Association, com sede em Haia e associados no mundo todo, tem promovido estudos sobre esse problema, assim como sobre o tratamento fiscal das sociedades. Seu "Bulletin" publica e comenta várias dessas convenções internacionais.

E alguns países capitalistas, como os Estados Unidos, concedem deduções dos impostos exigidos no estrangeiro (E. OWENS, Tax Credit, citado).

42. ETAPAS DE ROSTOV

Um professor de História Econômica do M.I.T., WALT WHITMAN ROSTOV, aliás, salienta o papel dos capitais estrangeiros na fase inicial do desenvolvimento, embora admita que este se pode realizar sem essa ajuda exterior. Pretende que as sociedades são classificáveis em cinco categorias segundo suas dimensões econômicas. Por outras palavras, o desenvolvimento evolve em cinco etapas sucessivas: 1a) sociedade tradicional (fase pré-científica de técnica rudimentar); 2a) condições propiciatórias da arrancada ou decolagem para o desenvolvimento (precondition for take-off); 3a) a arrancada; 4a) a marcha para a maturidade; 5a) a idade de alto consumo da população toda. O momento decisivo é o da arrancada, quando a economia envereda pelo desenvolvimento como um avião que se desprende do solo (take-off). Essa fase se teria iniciado para a Inglaterra entre 1783 e 1802; França entre 1830-1860; E.U.A. entre 1843-1860; Alemanha entre 1850-1873; .Japão entre 1878-1900; Rússia entre 1890-1914, etc..

Nela teriam ingressado, depois da Segunda Guerra, a Argentina, Brasil, China, Índia e outros países em plena transformação. (ROSTOV, "The stages of Econ. Growth - A non - communist Manifesto, 1960, págs. 4 e segs., 38, 44 e segs.).

43. MENSURAÇÃO DO PROBLEMA

A Contabilidade Econômica, cujo progresso a partir da Segunda Grande Guerra tem sido notável, fornece meios de medir-se o crescimento das economias e assentar-se racionalmente o planejamento de sua expansão (Ver nos. 16 e 17).

Um dos pontos básicos, assinalado pelos escritores, é o de que o incremento do Produto Bruto Nacional seja maior do que a taxa de crescimento demográfico.

O Brasil, p. ex., hoje, oferece crescimento vegetativo da população na média de 3,1% ao ano. Não há progresso se o P.B.N. não supera sensivelmente esse índice, porque a formação de capital só se realiza quando o consumo dá larga margem à poupança, deixando saldos a novos investimentos. É indispensável que, para 3,1% de aumento da população, p. ex., haja 5% ou 7% de incremento do P.B.N., pois, do contrário, haveria estagnação ou progresso muito lento. (TINBERGEN, "Planeación del Desarrollo", pág. 18 e segs.).

Em 1971, segundo declarações oficiais, o aumento do P.B.N., num record auspicioso, triplicou a taxa de crescimento demográfico. Esse fato, ainda segundo declaração do Presidente da República, em discurso a 31-12-1974, voltou a verificar-se nesse ano de 1974, com o crescimento do P.B.N. em mais de 10%.

44. CONCLUSÃO

Nos últimos 30 anos, o Brasil entrou na fase do take off, de ROSTOV, e está em marcha rápida para o desenvolvimento, quer pela expansão da produção de alimentos, matérias-primas e artigos industrializados, quer pela melhoria da sua rede de serviços públicos. A taxa de analfabetismo foi consideravelmente reduzida. Já não são alarmantes os dados estatísticos em relação às condições sanitárias, estando extintas a febre amarela, a varíola, a peste, e reduzidos ao mínimo o paludismo e outros flagelos do país no começo do século XX. Os sistemas de transportes e de capitação do potencial hidroelétrico foram substancialmente acrescidos naquele período, durante o qual a população já ultrapassou os 100 milhões de habitantes com paralelo aumento do produto nacional bruto. Segundo o discurso do Presidente da República, nas últimas horas do ano de 1974, esse incremento do P.B.N. teria sido de mais de 10%, o triplo do crescimento vegetativo da população. Os sacrifícios e esforços foram grandes mas estão compensados.

A política fiscal concorreu decisivamente para esses resultados favoráveis e ainda poderá ser utilíssima, embora não dispense outros meios de ação governamental.

A política fiscal, se racionalmente manejada, constitui instrumento inestimável para qualquer planificação ou execução de diretrizes de desenvolvimento econômico. Sem ela, dificilmente tal planificação atingirá seus objetivos. Mas trata-se dum instrumento a ser orquestrado com os demais e, além disso, de uso limitado.

F. HERRERA LANE, autor de criterioso livro de Política Fiscal, escreveu sensatamente:

"La política fiscal no puede ser considerada como una "panacea" para el desarrollo econômico de la comunidad. Es un arma muy importante, junto con otros tipos de políticas y controles, que pueden lograr niveles adecuados de produción y empleo. Si bien ya no se discute el efecto de la política fiscal en la economia en su conjunto, las decisiones de política econômica no sólo pueden basearse en este tipo de razonamientos y de técnicas".